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Une gestion de projet désastreuse : le film « secret défense » de Joseph Vitarelli et Richard Benjamin

Sorti en 1998, le film Secret défense (The Pentagon Wars, littéralement « Les Guerres du Pentagone », titre québécois Opération Pentagone) est un téléfilm de comédie noire américain qui raconte l’histoire de la conception du char Bradley. Il est à la fois une bonne illustration d’échec de gestion de projet et un exemple de gestion de contrôle.

Le film raconte l’histoire d’un jeune colonel de l’US Air Force chargé d’approuver la mise en production d’un nouveau véhicule blindé destiné aux forces armées américaines. Son accord est indispensable et la hiérarchie militaire le choisi en raison de son inexpérience en matière de blindés et sa jeunesse. Sa hiérarchie lui explique que son approbation rapide sera un motif d’avancement pour sa carrière.

Le jeune colonel assiste donc aux essais qui se déroulent parfaitement avec un lance-roquette qui échoue à percer le blindage. Soupçonnant une manoeuvre, il découvre que l’arme utilisée ne percerait pas un minimum de taule et refuse donc d’apposer son visa pour approbation.

Il enquête donc plus avant sur ce blindé allant de surprises en surprises. Afin de l’empêcher de mener son enquête, les officiers en charge du projet le submergent de documents relatifs au projet soit plus de 25 ans de papiers remplissant une pièce complète.

Il découvre ainsi que le projet débute en 1968. Dans une série de flash-backs, il se rend compte que le projet initial était un véhicule blindé de transport de troupes pour onze soldats plus un conducteur. A la demande du comité de pilotage, le chef de projet amène des adaptations. Si au départ l’armée a besoin d’un transport de troupes, elle a à présent besoin d’un tank donc l’ajout d’une tourelle est demandée. Malheureusement, cet ajout enlève de la place pour les troupes et augmente le danger pour les personnes transportées, les obus pouvant éventuellement exploser en cas d’incendie. Le second projet n’a pas plus l’approbation du comité de pilotage qui découvre que l’armée a aussi besoin de renouveler ses véhicules de reconnaissance. La encore, malheureusement ce type de véhicule suppose vitesse et discrétion peu compatibles avec une tourelle et des troupes à l’intérieur. Les demandes s’additionneront : possibilité d’amphibie, des missiles antichars… réduisant sa capacité d’emport à six soldats.

Pour atteindre l’ensemble de ses objectifs, le concepteur devra donc alléger le blindage et opter pour l’aluminium qui a une fâcheuse tendance à créer des gaz toxiques lorsqu’il est frappé par un missile.

Le sergent collaboratrice du colonel résume la situation ainsi : « C’est un transport de troupes qui ne transporte pas de troupes, un véhicule de reconnaissance trop voyant, un tank avec moins de blindage qu’un chasse neige et un emport de munitions susceptible de raser tout le District de Columbia. »

Les tests montrent que le véhicule est un véritable danger pour les troupes : la moindre roquette tuerait dans d’atroces souffrances les passagers.

Le colonel apprend que ce blindé est déjà en production et vendu à Israël qui, conscient des limites de l’engin, l’a profondément modifié.

Le major-général chef du projet est alors convoqué devant la Commission des forces armées. Il est contraint de reconnaître que le projet est à l’étude depuis 17 ans et a coûté 14 milliards de dollars. La commission exige des tests dans les conditions réelles de combat, tests qui seront désastreux et ressembleront plus à un feu d’artifice. Le colonel obtient alors un nouveau milliard de dollars pour faire modifier le Bradley qui s’avéra efficace pendant la première Guerre du Golfe (1990-1991). Mais il devra cependant prendre sa retraite anticipée et les officiers qui ont si mal conduit le projet seront promus.

Le film est donc un exemple classique de conduite de projet désastreuse : changement d’objectifs permanents, incapacité du comité de pilotage a arbitrer et recherche du consensus à tout prix, corporatisme qui amène à exclure les talents pour préserver sa coterie. Ces défaillances entraînent un coût prohibitif et un échec car au final aucun objectif n’est atteint, les uns étant incompatibles avec les autres.

La lettre de mission initiale de la gestion de projet n’est donc pas une garantie de succès et la gestion collective loin d’être une protection contre des dérives. Cet exemple de demandes incompatibles entre elles est assez fréquente et le système politique classique soumis aux demandes de chacun, aux influences extérieures, aux jeux d’acteurs peuvent faire que des projets ne parviennent jamais à maîtriser leurs budgets.

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Mis en avant

LA COMPTABILITÉ

Qu’est-ce que la comptabilité ?

Le Plan comptable général définit la comptabilité « un système d’organisation de l’information financière permettant de saisir, classer, enregistrer des données de base chiffrées et présenter des états reflétant une image fidèle du patrimoine, de la situation financière et du résultat de l’entité à la date de clôture. La comptabilité permet d’effectuer des comparaisons périodiques et d’apprécier l’évolution de l’entité dans une perspective de continuité d’activité ».

Le décret n° 2012-1246 du 7 novembre 2012 relatif à la gestion budgétaire et comptable publique donne une définition de la comptabilité publique dans son article 53 « La comptabilité publique est un système d’organisation de l’information financière permettant :

1° De saisir, de classer, d’enregistrer et de contrôler les données des opérations budgétaires, comptables et de trésorerie afin d’établir des comptes réguliers et sincères ;

2° De présenter des états financiers reflétant une image fidèle du patrimoine, de la situation financière et du résultat à la date de clôture de l’exercice ;

3° De contribuer au calcul du coût des actions ou des services ainsi qu’à l’évaluation de leur performance.

Elle est également organisée en vue de permettre le traitement de ces opérations par la comptabilité nationale ».

Et d’ajouter dans son article 55 que « la comptabilité publique comporte une comptabilité générale et, sous des formes adaptées à chaque catégorie de personnes morales mentionnées à l’article 1er, une comptabilité budgétaire ».

La comptabilité est donc avant tout une organisation de traitement de l’information qui a pour but de : 

  • Refléter une image fidèle du patrimoine, de la situation financière et du résultat de l’entité à la date de clôture ;
  • Permettre d’effectuer des comparaisons périodiques et d’apprécier l’évolution de l’entité dans une perspective de continuité d’activité ;
  • Et pour le public de rendre compte de l’utilisation de la fiscalité par une connaissance des coûts des services.

Loin d’être neutre cette définition permet d’insister sur certaines missions des chambres régionales des comptes. L’analyse de la fiabilité des comptes doit donc permettre de répondre à ces questions : la lecture des comptes permet-elle de saisir l’étendue du patrimoine ou à défaut les mouvements patrimoniaux ? Quelle est la situation financière de l’entité auditée et comment celle-ci évolue-t-elle ? Sait-on quel service coûte combien ?

Les collectivités ont une connaissance souvent non formalisée de leur patrimoine. Les raisons sont multiples :

  • le peu d’intérêt porté à la connaissance du patrimoine de la collectivité en raison de l’inaliénabilité du domaine public ;
  • l’intégration réduite des gestionnaires publics des questions patrimoniales dans le pilotage de la performance ;
  • une culture principalement budgétaire, des entités aux existences séculaires à des époques où la comptabilité patrimoniale n’existait pas ;
  • des compétences insuffisamment développées des agents en comptabilité.

Au moins, pouvons-nous chercher à savoir si la collectivité sait ce qui entre dans son patrimoine et ce qui en sort … Ce qui amène à se pencher sur l’organisation même de la fonction comptable.

Ce que contient la comptabilité

Le Plan comptable général définit ce que sont les comptes : « 130-1. – Le bilan, le compte de résultat et l’annexe qui forment un tout indissociable sont établis à la clôture de l’exercice au vu des enregistrements comptables et de l’inventaire. 130-2. – Le bilan décrit séparément les éléments actifs et passifs de l’entité et fait apparaître de façon distincte les capitaux propres et, le cas échéant, les autres fonds propres ».

Les trois éléments des comptes répondent à leur objectif propre et se renvoient les uns aux autres :

  1. le bilan est une photographie du patrimoine de la collectivité à la clôture de l’exercice au 31 décembre c’est-à-dire de ce qu’elle détient y compris en créances et de ce qu’elle doit puis par différence sa valeur ;
  2. le compte de résultat enregistre les charges et les produits sur tout un exercice et permet de déterminer si la collectivité s’est enrichie ou appauvrie sur la période ;
  3. les annexes précisent certains éléments indispensables pour comprendre la situation financière qui peuvent renseigner :
    1. sur la soutenabilité financière : le détail des dettes financières, les engagements donnés et reçus qui peuvent avoir une conséquence sur l’avenir de la collectivité même s’il n’existe pas de contrepartie, le détail des risques financiers que connait la collectivité,
    1. sur l’environnement institutionnel de la collectivité : les établissements auxquels elle adhère, les sociétés dont elle est actionnaire, les entités juridiques qu’elle finance de façon importante et qui l’engagent donc, ses budgets annexes, la situation consolidée de ses budgets),
    1. sa masse salariale : ses effectifs salariés ;
    1.  les coûts de ses différents services : la nomenclature fonctionnelle, c’est-à-dire par destination (scolaire, sports, culture, aménagement etc.) de ses dépenses et recettes pour en déterminer le coût.

Loin d’être anecdotique, la lecture des annexes est donc cruciale pour la compréhension de la situation financière de la collectivité. Or, certaines collectivités estiment à tort les annexes … annexes ce qui est un tort qui doit être relevé.

Les enjeux de la fiabilité des comptes

Des comptes fiables fournissent à leurs utilisateurs une information comptable claire, univoque, pertinente c’est à dire directement utilisable par le destinataire, lisible (directement compréhensible par des non-comptables), transmise régulièrement, dans des délais permettant son utilisation.

Cette information globale, objective et transparente sur la situation financière et patrimoniale de la collectivité constitue un instrument crucial pour les acteurs décisionnels (autorités exécutive et délibérante). En conjonction avec le contrôle interne, elle apporte également un levier d’amélioration de la performance, en particulier s’agissant du patrimoine immobilier des entités concernées. La fiabilité des comptes publics locaux est également une exigence vis-à-vis des acteurs extérieurs à la collectivité.

Elle constitue aussi un impératif démocratique avec la justification de l’emploi des fonds publics aux citoyens et contribuables locaux. Elle intéresse également les autorités de contrôle externe (préfet et juridictions financières) ainsi que les tiers en relation financière avec l’organisme public local (bailleurs de fonds, fournisseurs, etc.).

1.4   Le bilan

Les actifs

Toujours selon le plan comptable général, « un actif est un élément identifiable du patrimoine ayant une valeur économique positive pour l’entité, c’est-à-dire un élément générant une ressource que l’entité contrôle du fait d’événements passés et dont elle attend des avantages économiques futurs ».

Un actif est un élément identifiable du patrimoine ayant une valeur économique positive pour l’entité, c’est-à-dire un élément générant une ressource que l’entité contrôle du fait d’événements passés et dont elle attend des avantages économiques futurs

L’avantage économique futur représentatif d’un actif est le potentiel de celui-ci de contribuer, directement ou indirectement, à des rentrées nettes de trésorerie. Ainsi, les normes comptables IPSAS définissent les actifs comme des ressources contrôlées par une entité du fait d’événements passés et dont cette entité attend des avantages économiques futurs ou un potentiel de service. Dans le cas d’une administration publique ou d’une association, le potentiel de services attendus de l’utilisation d’un actif est fonction de son utilité sociale correspondant à son objet ou à sa mission.

La valeur d’un actif est vouée à se réduire dans le temps dès lors que celui-ci est valorisable économiquement. A ce titre, un bilan comporte en son sein trois colonnes :

  1. la première présente la valeur d’acquisition de l’actif, c’est sa valeur brute ;
  2. la deuxième enregistre l’usure et la dépréciation de la valeur de cet actif, ce sont les amortissements et provisions passées sur ce bien
  3. la troisième présente la différence entre les deux c’est-à-dire la valeur nette comptable (VNC) de ce bien ;

La détention d’un actif ne doit pas être assimilée à sa propriété : une entité peut disposer d’un actif dans son bilan sans le posséder à condition qu’elle en exerce le contrôle (gestion et exploitation). Peuvent être cités les biens exploités dans le cadre de contrats de partenariat : le partenaire privé est propriétaire de l’équipement mais c’est bien la collectivité qui l’exploite et qui en a donc le contrôle de l’usage.

Le passif

Le passif est un élément du patrimoine ayant une valeur économique négative pour l’entité, c’est-à-dire une obligation à l’égard d’un tiers dont il est probable ou certain qu’elle provoquera une sortie de ressources au bénéfice de ce tiers, sans contrepartie au moins équivalente attendue de celui-ci.

Le passif est un élément du patrimoine ayant une valeur économique négative pour l’entité, c’est-à-dire une obligation à l’égard d’un tiers dont il est probable ou certain qu’elle provoquera une sortie de ressources au bénéfice de ce tiers, sans contrepartie au moins équivalente attendue de celui-ci

Cette obligation peut résulter d’une loi ou d’un règlement ou d’un engagement contractuel. Elle peut également découler des pratiques passées de l’entité, de sa politique affichée ou d’engagements publics suffisamment explicites qui ont créé une attente légitime des tiers concernés sur le fait qu’elle assumera certaines responsabilités.

L’estimation du passif correspond au montant de la sortie de ressources que l’entité doit supporter pour éteindre son obligation envers le tiers. La contrepartie éventuelle est constituée des avantages économiques que l’entité attend du tiers envers lequel elle a une obligation.

Présentation du bilan

Le bilan se présente en deux colonnes : l’actif, à gauche et le passif à droite auquel s’ajoutent les fonds propres. Par construction, ces deux colonnes sont d’une valeur égale. Dans la comptabilité française générale, le bilan est classé du moins liquide au plus liquide. Par liquide, on entend ce qui peut être monnayé rapidement. Sans surprise, on trouvera donc en haut d’actif, le patrimoine immobilisé avec l’actif incorporel (les marques, les brevets etc.), et en bas le compte au trésor.

Le bilan classe l’actif comme le passif en fonction de leur durée d’existence : une dichotomie est fréquemment établie entre long-terme, c’est-à-dire supérieur à un an, et court-terme, c’est-à-dire infra-annuel. Par exemple, une dette envers un tiers d’une durée supérieure à une année sera un emprunt à long terme, et donc une composante du fonds de roulement (FR), ou alternativement une dette liée à l’exploitation, et donc une composante du besoin en fonds de roulement (BFR), si elle a une durée de moins d’un an.

  •  

Le total du bilan est intangible ce qui signifie que son total doit être retrouvé l’exercice suivant.

Le compte de résultat

1.4.4.1    Les charges

Les charges comprennent :

  • les sommes ou valeurs versées ou à verser en contrepartie de marchandises, approvisionnements, travaux et services consommés par l’entité ainsi que des avantages qui lui ont été consentis, en exécution d’une obligation légale, exceptionnellement, sans contrepartie ;
  • les dotations aux amortissements, dépréciations et provisions ;
  • la valeur d’entrée diminuée des amortissements des éléments d’actif cédés, détruits ou disparus, sous réserve des dispositions particulières fixées à l’article 332-6 pour les titres immobilisés de l’activité de portefeuille et à l’article 332-9 pour les titres de placement.

Il convient ici de préciser que les charges peuvent être des dépenses (des sorties de trésorerie) ou non (sans sortie de liquidités). A titre d’exemple, l’amortissement d’une voiture, qui mesure son usure et donc une perte pour la collectivité, est une charge mais pas une dépense (la voiture est déjà payée mais elle vaut moins cher). L’amortissement se répercute aussi bien sur le passif que sur l’actif : l’actif est diminué à hauteur de la baisse de la valeur nette comptable et le passif à hauteur de la réduction du résultat de l’exercice.

Les produits

Les produits comprennent :

  • les sommes ou valeurs reçues ou à recevoir en contrepartie de la fourniture par l’entité de biens, travaux, services ainsi que des avantages qu’elle a consentis en vertu d’une obligation légale existant à la charge d’un tiers, exceptionnellement, sans contrepartie ;
  • les travaux en régie :  ; lorsqu’une collectivité réalise des travaux pour elle-même (ex : construction d’un atelier municipal), elle assume des coûts (frais de personnel, acquisition de matières premières, location de matériel etc.). Pour compenser ces charges, la comptabilité publique prévoit que la collectivité perçoive un produit équivalent sous forme de travaux en régie (compte 72 en M14) ;
  •  les variations de la production stockée : une augmentation de la production stockée rehausse les produits tandis qu’un déstockage de la production vient en moins sur les produits production déstockée au cours de l’exercice ;
  • les reprises sur provisions ou, dans des cas rares, des reprises sur amortissement ;
  • les transferts de charges ;
  • le prix d’éléments d’actifs ayant fait l’objet d’une cession.

Le résultat comptable

Le résultat de l’exercice est égal tant à la différence entre les produits et les charges qu’à la variation des capitaux propres entre le début et la fin de l’exercice sauf s’il s’agit d’opérations affectant directement le montant des capitaux propres.

Les produits et les charges de l’exercice sont classés au compte de résultat de manière à faire apparaître les différents niveaux de résultat : le résultat d’exploitation, le résultat financier, le résultat exceptionnel et le résultat en lui-même.

Les principes budgétaires et comptables applicables aux organismes publics locaux

Brefs rappels

Une distinction peut être établie entre :

  • Principes budgétaires : ils s’appliquent aux budgets qui sont des actes d’autorisation accordée par l’assemblée délibérante, notamment en matière fiscale, et de de prévision de la part de l’ordonnateur ;
  • Principes comptables : le respect de ces principes conditionne la qualité des comptes qui doivent présenter une « image fidèle du patrimoine, de la situation financière et du résultat de l’entité à la date de clôture » et de permettre « d’effectuer des comparaisons périodiques ».

Le décret n° 2012-1246 du 7 novembre 2012 relatif à la gestion budgétaire et comptable publique (GBCP) reprend des principes comptables issus de la comptabilité privée, y compris des normes internationales. Ainsi, dans son article 57 le décret précise que la qualité des comptes est assurée par le respect des principes comptables. Les comptes doivent être conformes aux règles et procédures en vigueur ; être établis selon des méthodes permanentes, dans le but d’assurer leur comparabilité entre exercices comptables. De même, ils doivent appréhender l’ensemble des événements de gestion, en fonction du degré de connaissance de leur réalité et de leur importance relative, dans le respect du principe de prudence et ils doivent s’attacher à assurer la cohérence des informations comptables fournies au cours des exercices successifs en veillant à opérer le bon rattachement des opérations à l’exercice auquel elles se rapportent (La comptabilité générale n’est pas une comptabilité de caisse mais de droits constatés).

Ils doivent être exhaustifs et reposer sur une évaluation séparée et une comptabilisation distincte des éléments d’actif et de passif ainsi que des postes de charges et de produits, sans possibilité de compensation et enfin ils doivent s’appuyer sur des écritures comptables fiables, intelligibles et pertinentes visant à refléter une image fidèle du patrimoine et de la situation financière.

  • Plusieurs principes ont pour objet de garantir le respect de l’autorisation budgétaire en imposant des contraintes sur l’élaboration budgétaire :
    • L’unité budgétaire : tout doit être dans un seul document sauf exceptions ;
    • L’universalité : les recettes ne sont pas affectées sauf exception et de ce fait, il ne doit pas y avoir de contraction entre dépenses et recettes ;
    • L’annualité : les comptes ne portent que sur un exercice. L’autorisation de dépense et de recouvrer les recettes est accordée pour une année par un vote de l’assemblée délibérante ;
    • La spécialité : chaque opération est couverte par une nature particulière de compte budgétaire et comptable. L’ordonnateur ne peut l’utiliser pour une autre destination que celle accordée par son assemblée délibérante
  • Une deuxième catégorie concourt à la transparence et à la soutenabilité financières :
    • l’équilibre réel du budget pour les collectivités territoriales et leurs établissement (L.  1612-4 CGCT) ;
    • la sincérité qui implique une évaluation correcte de l’ensemble des charges et des produits et de traduire la totalité des engagements afin de ne pas fausser les résultats à la clôture de l’exercice ;
    • la prudence : pour prévenir tout report de risques susceptibles de grever le patrimoine ou d’entraver la gestion de la collectivité. Ce principe se traduit par l’obligation faite aux collectivités territoriales de plus de 3 500 habitants d’amortir et, pour toutes, de constituer des provisions pour risque ;
    • l’indépendance des exercices : elle  impose le rattachement des charges et des produits à l’exercice auquel ils se rapportent. Cette obligation concerne la seule section de fonctionnement, dès lors que pour la section d’investissement, les crédits engagés non mandatés à la fin de l’exercice constituent des restes à réaliser repris dans l’exercice suivant ;
    • la permanence des méthodes : tout changement dans les méthodes comptables et budgétaires doit être explicitement mentionné dans les annexes.

Quelques exceptions notables

La pluriannualité

· Les autorisations de programme et les autorisations d’engagement

  • Les autorisations d’engagement (AE) constituent le plafond du montant de dépenses pouvant être engagées par l’ordonnateur au cours de l’exercice concerné, elles n’ont donc qu’une valeur annuelle. En revanche, les autorisations de programme (AP) correspondent au plafond pluriannuel du montant de dépenses pouvant être engagées. Lorsqu’elles sont employées, les autorisations de programme (AP) concernent des opérations d’investissement ;
  • Les crédits de paiement (CP) correspondent à la limite supérieure des dépenses pouvant être mandatées durant l’exercice, pour la couverture des engagements contractés dans le cadre des AE ou AP. XX L’équilibre budgétaire de la section d’investissement s’apprécie en tenant compte des seuls crédits de paiement.
  • L’ordonnateur présente les autorisations de programme et d’engagement et leurs révisions éventuelles. L’assemblée délibérante vote ces autorisations par délibération distincte lors de l’adoption du budget de l’exercice ou d’une décision modificative (article R. 2311-9 du CGCT) ;
  • conformément à l’article L.2311-3-I du CGCT, les dotations budgétaires affectées aux dépenses d’investissement peuvent comprendre des autorisations de programme et des crédits de paiement. Cette procédure permet à la commune de ne pas faire supporter à son budget l’intégralité d’une dépense pluriannuelle, mais les seules dépenses à régler au cours de l’exercice ;
  • les autorisations de programme (AP) sont définies comme la limite supérieure des dépenses pouvant être engagées pour le financement des investissements. Elles demeurent valables sans limitation de durée jusqu’à ce qu’il soit procédé à leur annulation. Elles peuvent être révisées.

L’article L.2311-3-II du CGCT prévoit, par ailleurs, que les dotations affectées aux dépenses de fonctionnement peuvent comprendre des autorisations d’engagement et des crédits de paiement. L’équilibre budgétaire de la section de fonctionnement s’apprécie en tenant compte des seuls crédits de paiement.

En principe, les crédits de paiement compris dans une autorisation d’engagement ou une autorisation de programme non engagés en fin d’exercice sont frappés de caducité.

·                    La journée complémentaire :

L’exercice est annuel. Il débute le 1er janvier et s’achève le 31 décembre. Toutefois, il existe une période dite  » journée complémentaire  » d’un mois qui permet au maire de procéder à l’émission des titres de perception et des mandats correspondant aux droits acquis et aux services faits jusqu’au 31 décembre.

Cette journée complémentaire ne couvre que les opérations concernant exclusivement la section de fonctionnement (article D. 2342-3 du CGCT). Il n’y a pas de journée complémentaire pour l’investissement, à l’exception des opérations d’ordre budgétaires.

L’exercice n’est donc effectivement clos qu’au 31 janvier, la fin de l’exercice étant rétroactivement fixée au 31 décembre. L’arrêté des comptes intègre obligatoirement les opérations intervenues au titre de l’exercice clos pendant la journée complémentaire jusqu’au 31 janvier.

·                    Les restes à réaliser :

Les restes à réaliser (RAR) permettent la poursuite d’exécution du budget sur l’exercice suivant. Ils correspondent :

  • En investissement, aux dépenses engagées non mandatées et aux recettes certaines n’ayant pas donné lieu à l’émission d’un titre de recette au 31 décembre de l’exercice N telles qu’elles ressortent de la comptabilité des engagements. Les RAR en dépenses sont justifiés par un état détaillé des dépenses engagées non mandatées établi au 31 décembre de l’année N ;
  • En recettes, ils sont justifiés par un état faisant apparaître les recettes certaines n’ayant pas donné lieu à émission de titres. L’ordonnateur transmet un exemplaire signé de cet état au comptable assignataire qui vaut ouverture de crédits budgétaires pour les dépenses qui y sont mentionnées permettant ainsi leur exécution avant l’adoption du budget primitif de l’exercice N+1.

Les RAR constatés au compte administratif N doivent être repris à l’identique dans le budget primitif N+1 ou dans le budget supplémentaire en même temps que les résultats budgétaires cumulés de l’année N dont ils sont partie intégrante. En effet, le besoin de financement de la section d’investissement intègre les RAR en dépenses et en recettes.

En fonctionnement, les RAR correspondent aux dépenses engagées n’ayant pas donné lieu à service fait et non mandatées ou n’ayant pas fait l’objet d’un rattachement à l’exercice au 31 décembre N. En recettes, ils correspondent aux recettes certaines au 31 décembre N et non mises en recouvrement ou rattachées à l’issue de la journée complémentaire. Ils ne font toutefois pas partie des résultats du compte administratif.

L’utilisation des RAR en fonctionnement est difficile à manier et complique le suivi du budget. En effet, les RAR en fonctionnement ne reportent pas les crédits sur l’année N+1 tandis que les restes à réaliser restent de fait dans la comptabilité d’engagement. Plusieurs collectivités ont ainsi renoncé à pratiquer cette technique en fonctionnement ce qui ne pose concrètement aucun problème selon l’auteur de ces lignes.

Sur un plan budgétaire, l’exécutif fait établir au 31 janvier de l’exercice l’état des dépenses qui, engagées avant le 31 décembre de l’année précédente dans la limite des crédits inscrits au budget, n’ont pas donné lieu à mandatement avant la clôture de l’exercice. Cet état vaut ouverture provisoire des crédits jusqu’à la reprise de ces derniers au budget. Après le dépôt du projet de budget, les créances qui ne figuraient pas sur cet état ne peuvent être payées qu’au moyen de crédits nouveaux votés par le conseil municipal.

Le montant des RAR en section d’investissement comme en section de fonctionnement, est déterminé à partir de la comptabilité d’engagement.

Le montant des RAR en section d’investissement comme en section de fonctionnement, est déterminé à partir de la comptabilité d’engagement. Sans comptabilité d’engagement fiable, l’état des restes à réaliser ne peut qu’être faux. Souvent, cela se traduit par des restes à réaliser correspondant à une différence arithmétique entre crédits ouverts et dépenses mandatées ou encore par des restes à réaliser avec des chiffres ronds.

Selon la M57, la définition des RAR s’applique indifféremment que les crédits de paiement soient ou non compris dans une autorisation d’engagement ou une autorisation de programme. Dans un cadre pluriannuel, la constitution des RAR porte sur les crédits de paiement afférents à une autorisation de programme ou d’engagement votée, affectée et engagée (adossés à un engagement juridique). En principe, les crédits de paiement compris dans une autorisation d’engagement ou une autorisation de programme non engagés en fin d’exercice ont vocation à tomber. Toutefois, pour ces crédits de paiement, le règlement budgétaire et financier peut prévoir des reports de crédits de paiement d’une année sur l’autre.

La chambre régionale des comptes Bretagne a estimé (conseil départemental d’Ille-et-Vilaine en 2017), la réglementation[1] ne prévoit pas de dérogation à la tenue d’un état des restes à réaliser, qui participe à la bonne information de l’assemblée délibérante sur les engagements pris par la collectivité. Et de rappeler que la technique des AP/ CP répond à une autre finalité que celle des reports de crédits, le vote d’AP/ CP ne dispensant pas la collectivité de l’obligation d’inscrire des restes à réaliser.

La présence de restes à réaliser dans le cas des AP/CP permet ainsi d’informer les tiers sur l’état d’avancement de l’exécution des crédits. Sont RAR des crédits non exécutés peuvent correspondre soit à une inaction de la collectivité (marchés non lancés ou non attribués) ou à une exécution budgétaire en cours (les marchés sont attribués mais la livraison ou les paiements sont en cours). L’information est donc plus complète.

Cette position est souvent contestée par les collectivités et n’est pas toujours partagée par toutes les chambres régionales des comptes. En particulier, les RAR compliquent dans ce cadre la gestion budgétaire car ils ne sont connus qu’au 31 décembre alors que le budget peut être arrêté bien avant. Il y a donc un risque que les crédits nouveaux s’additionnent inutilement aux crédits reportés et gonflent anormalement la section d’investissement. Par ailleurs, concrètement, il est plus facile de ne pas reporter de crédits sur des lignes budgétaires où les engagements dépassent très largement les crédits budgétaires. Une intervention manuelle est alors nécessaire pour limiter le report aux seuls crédits votés. Il est donc plus simple de ne pas faire de restes à réaliser.

Par ailleurs, les APCP demandent d’être adossées à une prévision budgétaire étalée sur plusieurs exercices ce qui suppose une bonne anticipation des flux de trésorerie sur plusieurs années. Une erreur d’anticipation se traduira par une sous consommation des crédits ce que cherche précisément à éviter la technique des APCP. Cette bonne prévision pluriannuelle est sujette à des aléas bien entendu mais également à des questions d’organisation voire de gouvernance interne. Les services gestionnaires, comme les élus, peuvent être tentés par une forme d’optimisme destinée à afficher lors du vote du budget des inscriptions flatteuses. De même, des services opérationnels peuvent craindre que les AP soient votées mais pas les CP, sans cesse renvoyés à un futur toujours plus incertain.

On le comprendra, l’auteur de ces lignes privilégierait le recours aux APCP aux seules opérations budgétairement importantes et véritablement pluriannuelles. La généralisation des APCP permet certes un affichage politique flatteur avec des autorisations budgétaires additionnées sans engagement véritable sur leur réalisation. Elle représente néanmoins une source de complexité administrative et suppose de disposer de services opérationnels bien dotés de moyens administratifs mais aussi une bonne communication entre services financiers, marchés (qui connaissent les engagements contractuels de réalisation) et techniques qui suivent au quotidien l’exécution des contrats. Sans ces préalables, l’analyste trouvera très probablement des taux de consommation budgétaires médiocres et donc des APCP vidés de leur sens.

L’unité budgétaire

L’ensemble des dépenses et des recettes d’une collectivité a vocation à figurer dans un budget unique. Néanmoins, cette règle comporte deux tempéraments :

  • le budget principal peut être assorti de budgets annexes ;
  • le budget primitif peut être modifié au cours de l’exercice par d’autres décisions budgétaires.

Divers textes prévoient un aménagement notable au principe d’unité budgétaire : l’établissement de budgets annexes. De tels budgets qui ont pour objet de regrouper des opérations de services ayant une organisation dotée d’une autonomie relative et dont l’activité tend à produire ou à rendre des services. Dans le cas d’un service public à caractère industriel et commercial (SPIC), la création d’un budget annexe est obligatoire.

Les services suivis au moyen de budgets annexes font l’objet d’un budget et d’une comptabilité distincts de celles du budget principal. Par conséquent, l’exécution d’une budget annexe donne lieu à émission de titres et de mandats dans des séries de bordereaux séparés de celles du budget principal.

Ces budgets distincts permettent de façon obligatoire ou facultative :

  • de fournir des indications détaillées sur le fonctionnement de ces services, de suivre d’année en année l’évolution de leur situation financière, de dégager leurs propres résultats et de retracer l’affectation donnée à ces résultats ;
  • de décrire les mouvements financiers qui s’opèrent entre le budget principal de la collectivité et chaque service : constitution, augmentation ou réduction du fonds d’établissement, versement d’excédents d’exploitation, versement de subventions (couverture de déficit d’exploitation ou d’investissement des services autres que ceux ayant un caractère industriel et commercial), prestations réciproques…
  • de faciliter la mise en œuvre des obligations fiscales (TVA) ;
  • d’isoler les risques financiers de certaines opérations qui peuvent être importants compte tenu de la nature de ces opérations et de leur durée (ex : opérations de lotissement ou d’aménagement).
  • … mais aussi d’aider à atteindre les objectifs règlementaires pesant sur le budget principal (contrats de maîtrise de la dépense locale) pour certaines collectivités tentées de modifier les périmètres d’analyse dans un contexte tendu.

Les résultats du budget principal et des budgets annexes font l’objet d’une présentation agrégée en annexe du compte administratif (article L. 2313-1 3°du CGCT).

·                    Les décisions modificatives

Des impératifs juridiques, économiques et sociaux, difficiles à prévoir dans leurs conséquences financières, peuvent obliger le conseil municipal à voter des dépenses nouvelles et les recettes correspondantes qui sont dégagées, soit par des ressources nouvelles, soit par des suppressions de crédits antérieurement votés. L’adoption de décisions modificatives permet l’ouverture de crédits nouveaux en dépenses et en recettes au cours de l’exercice. Faisant partie intégrante du budget, elles doivent être présentées en respectant la maquette réglementaire applicable au budget.

Toutefois, le document budgétaire ne doit reproduire que les pages de la maquette impactées par les nouvelles autorisations, y compris les annexes conformément à l’article L.2313-1 du code général des collectivités territoriales.

Les décisions modificatives qui peuvent être votées en cours d’année résultent des virements de crédits nécessaires, de l’emploi de recettes non prévues au budget primitif ou de dépenses ou recettes nouvelles à y inscrire.

Le budget supplémentaire fait partie des décisions modificatives ; il a pour particularité de reprendre les résultats de l’exercice clos et éventuellement de décrire des opérations nouvelles, si les résultats n’ont pas déjà fait l’objet d’une reprise anticipée au budget primitif.

Il ne peut être adopté qu’après le vote du compte administratif de l’exercice précédent dont il intègre les résultats.

Il comprend les reports provenant de l’exercice précédent, des ajustements de recettes et de dépenses du budget primitif du même exercice, et, éventuellement, des dépenses et des recettes nouvelles.

De plus, le budget supplémentaire comporte les restes à réaliser en dépenses et en recettes. Les reports de ces crédits non utilisés ne font pas l’objet d’un nouveau vote du conseil municipal puisque ce sont des crédits qui ont déjà été autorisés.

La non affectation d’une recette à une dépense

Les recettes doivent être rassemblées en une masse unique et indifférenciée couvrant indistinctement l’ensemble des dépenses. Toutefois, certaines taxes ou redevances sont affectées, du fait des textes, à des dépenses particulières (exemples : la taxe de séjour, les amendes de police). De même, les subventions d’équipement reçues par la commune sont affectées à un équipement ou à une catégorie d’équipements particuliers et doivent conserver leur destination. Enfin, les recettes finançant une opération pour compte de tiers sont affectées à cette opération.

L’équilibre réel du budget

Conformément à l’article L.1612-4 du CGCT, le budget est en équilibre réel si les conditions suivantes sont remplies :

  • la section de fonctionnement et la section d’investissement sont respectivement votées en équilibre ;
    • les recettes et les dépenses sont évaluées de façon sincère ;
    • le prélèvement sur les recettes de la section de fonctionnement au profit de la section d’investissement, ajouté aux recettes propres de cette section à l’exclusion du produit des emprunts, fournit des ressources suffisantes pour couvrir le remboursement de l’annuité d’emprunt en capital à échoir au cours de l’exercice.

Pour l’appréciation de l’équilibre tel que défini ci-dessus, il y a lieu d’entendre par  » prélèvement  » l’ensemble des opérations organisant un transfert entre la section de fonctionnement et la section d’investissement, déduction faite des reprises sur autofinancement (cf. tableau des opérations financières figurant en annexe du budget), et non le seul virement de section à section, qui n’en représente qu’une partie. Ces opérations comprennent notamment les dotations aux amortissements.

Les subventions, dotations et fonds de concours destinés à financer des dépenses d’équipement doivent conserver leur affectation, conforme à la volonté de la partie versante, et ne font pas partie des ressources propres. Enfin, le calcul de la couverture de l’annuité d’emprunt en capital ne prend en compte que le montant de l’annuité en capital à échoir au cours de l’exercice.

La sincérité du budget suppose qu’il comprenne l’intégralité des dépenses obligatoires. Par ailleurs, lorsque l’exécution du budget du dernier exercice connu a fait apparaître un déficit, l’équilibre du budget n’est réputé assuré que s’il prévoit les mesures nécessaires pour résorber ce déficit (article L.1612-9 du CGCT).

Enfin, n’est pas considéré comme en déséquilibre au sens de l’article L.1612-4, un budget dont une section voire les deux sont votées en suréquilibre (L.1612-7 du CGCT). Les maquettes budgétaires prévoient une annexe (A6.1 – Equilibre des opérations financières – Dépenses et A6.2 – Equilibre des opérations financières – Recette pour la M14) qui permettent de mesurer le respect de l’équilibre budgétaire.

Source : https://www.collectivites-locales.gouv.fr/files/files/dgcl_v2/FLAE/Instructions2020/2020-m14-m14_com_sup3500-nature-bp.pdf


[1] Article R 3312-8 du code général des collectivités territoriales

L’analyse patrimoniale : le bilan comptable

La trésorerie zéro

Le niveau du fonds de roulement est un choix stratégique et une variable de gestion. En théorie, le coût des capitaux est lié à son horizon de placement. Plus on emprunte sur des durées longues, plus le coût des capitaux est élevé. Donc en théorie, le coût d’une ligne de trésorerie ou le placement de cette trésorerie est inférieur à ce que coûte la dette à long terme et plus encore aux capitaux propres.

Un organisme correctement géré doit donc viser à réduire sa trésorerie pour rendre l’ensemble de ses capitaux permanents efficaces puisqu’il n’existe pas de capitaux inemployés. Cela maximise la rentabilité de l’organisme en réduisant ses coûts de financement. (cf Annexe n°3)

La trésorerie des collectivités locales ne peut faire l’objet de placement en raison du principe d’obligation de dépôt des fonds au Trésor public. La trésorerie d’une collectivité trouve son origine comme toute organisation grâce à son fonds de roulement mais aussi grâce à un besoin en fonds de roulement plus ou moins élevé :

T = FR – BFR

La gestion des grandes masses du bilan

Le solde du compte administratif est piloté par la collectivité à travers l’arbitrage effectué sur les niveaux d’investissement souhaité, le niveau d’investissement obtenu, d’autofinancement et d’endettement.

La collectivité dispose de marges de manœuvre quant à la gestion de son BFR. La gestion des créances relève très largement du comptable public et ses délais de paiement sont réglementés et contraints par ses procédures internes. Le pilotage du BFR peut s’effectuer à travers :

  • la gestion des budgets annexes et de leurs excédents éventuels. Dans cette dernière hypothèse, la création d’importants excédents ne serait pas sans soulever des questions sur niveau des redevances votées sans rapport avec la réalité des coûts du service ;
  • le paiement des fournisseurs dans la limite des délais de paiements fixés réglementairement ;
  • des avances limitées accordés par la collectivité aux tiers.

Un directeur financier se doit de gérer le bilan de son organisation : niveau des dettes, de la trésorerie, etc. pour minimiser le coût global de financement.

En matière d’analyse financière, les évolutions du BFR peuvent être expliquées par des ratios tels que les délais moyens de paiement des clients ou des fournisseurs. Le bilan d’une collectivité présente toutefois des problèmes de fiabilité, et l’analyse du BFR trouve vite des limites. Toutefois, par exemple, d’importantes créances au regard des ventes ou recettes signifieraient que la collectivité émet tardivement ses titres de recette. Sa trésorerie pourrait être donc améliorée par une meilleure attention portée à l’encaissement de ses produits ce qui permettrait de retarder la mobilisation d’emprunts.

LA SITUATION PATRIMONIALE

Les fonds propres de l’établissement se sont réduits passant de 21 M€  à 12,6 M€ entre 2014 et 2017 en raison de l’accumulation de résultats déficitaires. La croissance de l’endettement n’a pas permis de maintenir le fonds de roulement, qui passe de 6,6 à 2,2 M€ entre 2014 et 2017.

L’établissement a investi pour plus de 20,7 M€, financés par l’emprunt à hauteur de 18,9 M€. Toutefois ces investissements n’ont pas permis l’apport de recettes nouvelles qui auraient permis de couvrir la charge de cette dette nouvelle. Le financement par la diminution des réserves et l’emprunt n’est donc pas pérenne et a aggravé les déficits de l’hôpital.

Le besoin en fonds de roulement était de 6 M€ en 2016. Il est de -0,2 M€ en 2017, les dettes d’exploitation étant devenues supérieures aux créances malgré une augmentation des créances d’exploitation qui passent de 11,3 M€ à 13 M€ en 2017. En effet, les dettes fiscales et sociales de 3,9 M€ 2016 sont de 7,3 M€ en 2017 et les dettes fournisseurs passent de 2,4 M€ à 6 M€ entre 2016 et 2017.

Face au refus des établissements bancaires de lui accorder de nouveaux financements en raison de sa situation financière, le CH de Dinan ne s’est plus acquitté en 2017 du paiement de la taxe sur les salaires et a payé très tardivement ses fournisseurs. Le délai de paiement des fournisseurs a ainsi atteint 100 jours entre septembre et décembre 2017.

La trésorerie de l’établissement, de 2,6 M€ au 31 décembre 2017, provenait des impayés pour 10,2 M€. En réalité, le déficit de trésorerie est estimé à 7,6 M€ au 31 décembre 2017. L’Etat et les fournisseurs sont ainsi devenus les financeurs de l’activité de l’établissement, ce qui fait peser des risques important d’approvisionnement.

L’hôpital de Dinan est dans l’incapacité de faire face de manière immédiate et à long terme à ses engagements financiers. Faute de pouvoir mobiliser des financements bancaires et d’autofinancer ses investissements et même le remboursement de sa dette, l’établissement n’est plus en mesure d’investir et même de renouveler son patrimoine ce qui compromet sa viabilité.

Une règle de bon sens

La durée des financements doit correspondre à la durée de détention des actifs qu’ils servent à financer. L’emprunt étant globalisé, il reviendra à l’exécutif d’arbitrer sur une durée correspondant à la durée de vie moyenne des actifs.

La durée des financements doit correspondre à la durée de détention des actifs qu'ils servent à financer.  

Les immobilisations doivent ainsi être financées par des ressources stables restant durablement à la disposition de l’organisme.  Le fonds de roulement doit couvrir le besoin de financement de l’exploitation.

Cette règle peut s’énoncer ainsi « les emplois stables doivent être financés par des ressources durables ». Il s’agit d’une règle de bon sens et de prudence, dont le non-respect risquerait d’entrainer des problèmes de trésorerie. En fait, le respect strict de la règle de l’équilibre financier minimum ne garantit pas totalement l’absence de problème de trésorerie. C’est pourquoi, on estime qu’une « marge de sécurité » est nécessaire. Cette marge est le fonds de roulement. Par exemple on ne finance pas des investissements avec une ligne de trésorerie ou le fonctionnement avec de la dette.

Dans un autre domaine, la chambre régionale des comptes de Bretagne a pu observer que dans la gestion de l’établissement public foncier de Bretagne, l’organisme constituait des stocks destinés à la revente. Ces biens n’étaient donc que de passage dans le bilan ; pourtant, l’EPF a fait le choix de financer par l’impôt l’achat de ces stocks. Lors de leur revente, la trésorerie de l’établissement augmentait au fur et mesure des ventes tandis que les nouveaux achats continuaient d’être achetés par des recettes définitives, l’impôt. Il aurait été plus judicieux de financer des stocks avec des ressources destinées à être remboursées lors de la vente des stocks.

De même, il s’agit d’assurer un équilibre du financement par une bonne répartition des charges entre les générations. Autofinancer un actif destiné à durer 30 ans revient à faire payer aujourd’hui un équipement et donc un service qui n’existe pas encore. Par ailleurs, les générations suivantes devront couvrir l’amortissement comptable des équipements acquis pour les SPIC. Si celui-ci n’intervient pas à hauteur des amortissements, la section d’investissement est alimentée par des recettes (le compte 28 « dotations aux amortissements ») sans qu’il n’y ait de dépense en face. La section d’investissement devient alors excédentaire et le fonds de roulement devient surabondant. Ce cas est relativement fréquent pour les CCAS qui amortissent des biens qu’ils ne renouvellent pas toujours en raison de choix de mutualisation avec la commune ou de choix patrimoniaux qui ont évolué (location au lieu d’acquisitions … ).

La cessation de paiement

L’article L631-1 du code de commerce définit la cessation de paiement comme la situation où un débiteur est dans l’impossibilité de faire face au passif exigible avec son actif disponible. L’« actif disponible » est à distinguer de l’actif patrimonial et n’inclut que l’actif liquide, qui correspond principalement aux sommes en caisse, aux soldes créditeurs provisoires des comptes bancaires à vue, aux effets de commerce à vue, aux réserves de crédit ou aux moratoires accordés par les créanciers et l’actif réalisable (c’est-à-dire convertible en argent) immédiatement, (par exemple, aux effets de commerce escomptables, aux valeurs mobilières cotées rapidement réalisables …). En revanche, sont exclus de l’actif disponible les biens ne pouvant être cédés à court terme tels que la valeur du stock de marchandises, le prix d’acquisition d’un fonds de commerce et les actifs immobiliers.

La cessation de paiement est la situation où un débiteur est dans l'impossibilité de faire face au passif exigible avec son actif disponible.

Lorsqu’une entreprise se trouve dans une telle situation, elle doit effectuer une déclaration de cessation des paiements, appelée « dépôt de bilan », auprès du tribunal de commerce ou du tribunal de grande instance.

Cette situation met en relief l’importance de la trésorerie dans l’analyse financière. Une situation de cessation de paiement peut trouver son origine dans :

  • Des investissements importants qui se sont traduits par un fort endettement que les recettes nouvelles ne permettent de rembourser ;
  • L’incapacité de l’exploitation de dégager de la trésorerie (une capacité d’autofinancement nulle) qui oblige à consommer les fonds propres et la trésorerie disponible ;
  • Une croissance de l’activité qui n’est pas accompagnée de celle des capitaux permanents : l’augmentation des recettes amène une augmentation des stocks et créances clients supérieure à celle des dettes fournisseurs, le besoin en fonds de roulement devient alors tel que, s’il n’est pas accompagné d’une augmentation du fonds de roulement, la trésorerie devient négative.

Une politique de croissance doit, à ce titre, être évaluée tant sur la rentabilité des investissements réalisés que sur ses effets sur le BFR.

L’analyse de la dette

La gestion de la dette : éléments de stratégie

Un encours de dette se caractérise par une durée moyenne, une durée de vie résiduelle, un taux d’intérêt moyen et une composition en fonction d’indices.

Le but d’un directeur financier est de dégager des marges de manœuvre financières afin de faciliter les conditions d’investissement ou tout simplement réduire le coût de son endettement.

La stratégie financière consiste à établir une cohérence entre les contraintes budgétaires telles qu’anticipée par la PPI et les prospectives financières. Au-delà de la réduction des frais financiers, la stratégie financière globale de la collectivité et notamment le plan pluriannuel d’investissements implique de s’interroger sur l’éventuelle nécessité de travailler également le profil des annuités budgétaires. L’examen des résultats financiers prévisionnels vise ainsi à orienter les choix présents et futurs de la collectivité, afin d’utiliser au mieux ses marges de manœuvre existantes et de pouvoir les conserver.

Dans cette perspective, certains « mythes », comme les vertus de l’emprunt à taux fixe à très long terme par exemple, sont à relativiser.

Tout emprunt comporte un risque de taux

Tout emprunt comporte un risque de taux. Prendre un taux fixe, c’est s’exposer à une baisse des taux et donc payer plus cher plus tard. Le choix des taux doit donc reposer sur une analyse :

  • Économique : quelle évolution des taux anticipe t-on ? Pour cela, le directeur financier et les élus doivent se demander si la croissance va augmenter ou se réduire, ce qui jouera sur l’inflation anticipée ou se demander quelle politique la banque centrale va-t-elle suivre (lutte contre l’inflation, relance par la monnaie donc par des taux bas etc.). On l’aura compris, un directeur financier doit disposer d’un minimum de culture économique.
  • De l’encours : le directeur financier doit apprécier son aversion au risque de taux. Il peut avoir des anticipations mais également vouloir se sécuriser par des produits financiers (CAP etc.) ou par un arbitrage dans la composition de son encours entre différentes indexations (fixe, variable, structuré, produit basé sur des index économiques en lien avec son activité – si une partie des produits sont en $, il est logique d’emprunter en partie en $ pour limiter les risques de change).

Ce dernier point répond au conseil de bonne gestion de « ne pas mettre tous ses œufs dans le même panier » ce qui suppose au préalable de déterminer les limites que la collectivité locale souhaite se fixer. Ce principe de prudence suppose donc que la gestion de dette diversifie son encours de dette avec différents types de taux (fixes, variables, structuré le cas échéant), et avec différents établissements bancaires afin de ne pas dépendre d’un seul fournisseur. Il est parfois conseillé que l’établissement qui assure les financements sur le court terme (lignes de trésorerie) ne soit pas le principal financeur sur les emprunts à long terme.

La gestion de dette repose sur une diversification des types de taux mobilisés et des établissements financiers

En fonction du contexte particulier de chaque collectivité locale, le travail de réduction des frais financiers de la dette peut être complété par un réaménagement d’amortissement annuel du capital. Il s’agit de définir un nouveau profil annuel de remboursement de la part capital de la dette, ce qui peut éventuellement impliquer une modification de la durée résiduelle de la dette (raccourcissement ou allongement).

La gestion de dette peut amener à réaménager le profil d’amortissement de la dette

Ce travail peut être le signe d’une mauvaise santé financière mais aussi d’une saine gestion. Si l’encours de dette s’éteint rapidement mais que les actifs ne nécessitent pas de renouvellement, cela signifie que la collectivité avait emprunté sur des durées trop courtes. Rallonger la durée d’amortissement n’est donc pas une fuite en avant. Il serait en revanche condamnable de continuer à payer les emprunts liés à la construction d’un équipement en piteux état et en cours de démolition ou de reconstruction. Dans ce dernier cas, l’organisme continuerait de payer un équipement qui n’existe plus mais en plus devrait payer le nouvel équipement. On serait alors dans une mauvaise gestion de bilan évoquée plus haut.

Un autre outil du folklore financier est ici à dépasser : celui du coût global de la dette. Il peut arriver que certains directeurs financiers estiment que prendre un emprunt à amortissement constant coûte moins cher qu’un emprunt à annuité constante. Ce dernier emprunt suppose que le remboursement du capital s’adapte aux volume des intérêts payés. Plus le temps passe, plus on a remboursé sa dette donc plus le volume des intérêts diminue. Le remboursement de la dette augmente donc progressivement.

Au contraire, l’emprunt à amortissement constant suppose que chaque année, on rembourse le même volume d’emprunt. Ce type d’emprunt suppose donc un remboursement supérieur en début de période et inférieur en fin de période. On rembourse donc plus vite … donc on a l’argent moins longtemps ce qui justifie que facialement on paie moins d’intérêts. Toutefois, en coûts actuariels, les deux types d’emprunts ont le même coût. Les deux emprunts ont des durées de vie moyenne différentes.

Par exemple, pour un emprunt de 10 000 € sur 5 ans à 2 %, l’emprunt à amortissement constant coûte 600 € d’intérêts contre 608 pour l’emprunt à annuité constante. Pourtant la valeur actualisée est la même.

  •  Comparaisons entre emprunts selon les profils

De même, un emprunt in fine ne coûte pas plus cher qu’un autre emprunt du même taux.

Le coût d’une dette n’est donc pas la somme algébrique des intérêts mais bien son taux d’intérêt qu’il convient de calculer selon des calculs actuariels.

Le plus important est donc de pouvoir rembourser ses dettes. Pour cela, le directeur financier doit anticiper l’autofinancement que dégagera dans l’avenir l’organisme qu’il gère pour adapter les flux de remboursement de son encours de dette. Ainsi, un organisme qui aménage des terrains pour les vendre, aura une longue période d’investissements avant d’encaisser les premières ventes. Si cet organisme souhaitait rembourser ses emprunts avant d’avoir vendu ses terrains, il encourrait un risque de cessation de paiement. Les conditions des emprunts (souplesse de gestion, indemnités de remboursement anticipé, …) sont tout aussi importantes à analyser que leurs caractéristiques (taux, durée, …) et à mettre en regard des objectifs de la collectivité

L’effet levier

L’endettement peut impacter positivement la rentabilité des capitaux propres lorsque l’entreprise l’utilise par exemple pour financer un outil de production, et que cet outil permet de dégager un résultat opérationnel suffisant à la fois pour financer les charges financières induites par ce dernier, et de dégager un résultat net important. Dans cette hypothèse une augmentation relative des dettes se traduira par une augmentation du résultat net et donc une augmentation du taux de rentabilité des capitaux propres, on parle d’un effet de levier.

Dans le cas contraire, l’effet de levier s’inverse, c’est à dire lorsque le coût de la dette est supérieur au résultat opérationnel dégagé par l’outil de production, le recours à la dette affecte négativement la rentabilité financière revenant aux actionnaires et elle sera d’autant plus dégradée en fonction de l’importance de l’endettement, on parle dans ce cas d’un effet massue.

 Avec k : rentabilité des fonds propres (résultats nets sur fonds propres)

P : les fonds propres

R : la rentabilité économique (résultat brut d’exploitation sur l’actif)

I : le taux d’intérêt

D : la Dette

Aussi :

Donc si r>i, plus le ratio d’endettement dettes/ Fonds propres est élevé, plus la rentabilité des capitaux propres augmente. Bref, plus l’entreprise s’endette plus elle s’enrichit. En revanche en cas de retournement, avec r<i la rentabilité s’effondre à proportion du ratio d’endettement.

La rentabilité des capitaux propres

L’équation Dupont, utilisée pour la première fois par les services financiers du groupe Du Pont de Nemours dissèque la rentabilité des capitaux propres. Elle montre la relation entre la gestion des actifs, de la dette, la marge bénéficiaire de l’entreprise et la rentabilité de ses capitaux propres.

Le premier terme correspond à la marge bénéficiaire et mesure la profitabilité de l’entreprise. Le second terme calcule le taux de rotation des actifs c’est-à-dire la capacité de l’entreprise à transformer son actif économique en chiffres d’affaires et donc la capacité de l’entreprise à utiliser ses actifs de manière efficace.

Le troisième terme correspond à l’effet de levier financier.  Ici l’effet de levier est estimé à l’aide du multiplicateur des fonds propres. Plus ce multiplicateur est élevé, plus le taux d’endettement est élevé

La combinaison de ces facteurs est à la fois un choix (l’effet levier et l’endettement choisi) mais est aussi contraint par le métier de l’entreprise : une industrie lourde aura un ratio   chiffre d’affaires / Actif faible car d’importants actifs qui supposent alors une marge importante au regard du chiffre d’affaires. Inversement, la grande distribution peut se contenter d’une marge commerciale faible compensée par une rotation des actifs importantes.

Dans le cas de l’analyse d’un affermage, la rentabilité des capitaux propres du délégataire suit la même logique : l’entreprise apporte peu d’actifs et de capitaux ce qui assure un effet multiplicateur important au taux de marge.

Analyser la solvabilité

L’analyse financière vise à s’assurer de la solvabilité d’un organisme donc de sa capacité à rembourser ses dettes.

A ce stade, plusieurs ratios permettent d’évaluer cette solvabilité. Le plus célèbre est la capacité de remboursement mesurée par le ratio :

 

Ce ratio mesure combien d’années, il faudrait à l’organisme pour rembourser sa dette s’il n’avait pas à investir ou payer des actionnaires. Ce ratio est à comparer avec la durée de vie moyenne et résiduelle de la dette. Si ce ratio est de 5 ans mais que la dette doit être remboursée dans trois ans, l’organisme a un problème de solvabilité car il doit rembourser plus que ce qu’il dégage comme autofinancement. Il devra soit réduire ses fonds propres, soit réaménager sa dette s’il trouve un prêteur qui l’accepte, soit améliorer son autofinancement.

En règle général, un ratio de 8 années est considéré comme étant le reflet d’une situation tendue tandis que 10 à 13 années sont considérées comme relevant des cas critiques. Là encore, ce ratio doit être en réalité comparé à la durée résiduelle de la dette et à l’actif détenu par l’organisme. Un syndicat qui aurait à investir dans un équipement de durée de 25 ans, financé par un emprunt de 25 ans, peut très bien faire face à ses dettes avec une capacité de désendettement de 15 ans.

Le profil de la dette est donc à observer avec intérêt : la collectivité rembourse-t-elle sa dette à brève échéance ce qui signifie qu’elle disposera d’importantes marges de manœuvre à moyen terme.

Dans l’exemple ci-dessous, la collectivité a un encours supérieur de 43 % à la moyenne de la strate mais ne paie que 14 % de plus d’annuités que les communes de même taille. Sa dette est donc plus longue que celle des communes comparables. Sa capacité de désendettement supérieure à la moyenne de la strate correspond à une durée plus longue de son encours et donc à des marges de manœuvre moindres.

Le volume des intérêts acquittés évolue en fonction de l’évolution de l’encours mais aussi du taux moyen d’intérêts de la dette. Ce dernier ratio permet de comparer la collectivité à la moyenne et de mesurer ainsi la qualité de la gestion de la dette. De même, s’il s’avérait que l’encours était massivement indexé sur des taux variables, le risque serait à apprécier en fonction des anticipations de l’analyste.

Dans l’exemple suivant, la gestion de la dette qui privilégiait des taux variables, a permis de réduire le taux moyen d’intérêts ce qui a largement permis de compenser le coût lié à l’augmentation de l’encours de la dette.

  L’analyse des risques

L’analyse de l’endettement peut enfin s’accompagner d’une analyse des risques. La dette peut faire appel à des outils financiers décrits en annexe. Ces outils peuvent servir à couvrir des risques ou au contraire à en assumer pour bénéficier de produits sous formes de taux inférieurs à ceux du marché. La recherche de gains sur le court terme peut amener à prendre des risques qu’il n’est pas toujours aisé de mesurer : l’analyste peut estimer que mobiliser un emprunt sur une devise étrangère est un risque mais le mesurer peut s’avérer complexe tant qu’il ne s’est pas produit.

Aussi peut-il être utile au préalable de s’assurer que l’organisme a bien conscience des risques pris, que les tiers en sont informés par les annexes joints aux comptes, et que l’organisme a la compétence pour en mesurer les effets éventuels et les a encadré soit par des outils financiers adaptés (voir annexe) soit par une pondération marginale dans l’encours global (un taux de 25 % sur un prêt qui ne représente que 1 % de l’encours n’augmentera le prix de l’encours global que de façon mesurée et absorbable). La direction des finances doit donc être en mesure de produire une analyse des marchés indépendante de celle fournie par l’établissement bancaire qui lui a proposé le contrat de prêt. En tout état de cause, prendre des risques de change ou de taux sur des produits mobilisés sur des longues périodes (plus de trois ans) sans possibilité de sortie connue (impossibilité de calculer une indemnité de sortie) et sans encadrement du risque est profondément déraisonnable. Si un directeur financier peut prévoir plus ou moins bien l’évolution d’un indice sur deux ou trois ans, son évolution sur vingt ans apparaît particulièrement complexe en raison de changements géopolitiques imprévisibles. 

On ne saurait trop insister sur l’analyse de la capacité de l’organisme à maîtriser le cas échéant des outils complexes. De même, il peut paraître souhaitable que la stratégie de gestion de dette de l’organisme ait fait l’objet de débats et d’arbitrages éclairés entre la direction des finances et le management.

Le financement des investissements

Le niveau de l’effort d’investissement qu’effectue la collectivité peut être mesuré par comparaison avec les collectivités de taille comparable. De même, le tableau suivant permet de mesurer le recours à l’emprunts donc le choix de financement fait par la collectivité. Dans l’exemple suivant, la collectivité a investi de façon importante et a eu plus recours que les communes de taille comparables à la dette.

  •  L’effort d’investissement

Le plan de financement des investissements passés permet de mesurer si le financement des investissements est pérenne ou non. En règle général, il est admis par les banques et les financeurs que la part des banques dans le financement des investissements doit être inférieur à 50 % ce qui signifie que la banque n’accepte de prendre que la moitié du risque sur le projet. 

Le financement doit être globalement assuré par des recettes renouvelables. Un financement par des recettes non renouvelables (cessions d’actifs, diminution du fonds de roulement) signifierait que les investissements ont été possible par un appauvrissement patrimonial de la collectivité peut-être non reconductible. Dès lors, le financement des projets futurs doit être particulièrement observé si la collectivité entend maintenir un effort important d’investissement.

  •  Le tableau de financement

Le cas des investissements « hors normes »

Il peut arriver que des organismes ou des budgets annexes SPIC réalisent très rarement des investissements. Ce peut être le cas d’un syndicat mixte de traitement des ordures ménagères qui va financer une nouvelle usine d’incinération ou une intercommunalité qui finance un métro sur un budget annexe.

Compte tenu des implications financières hors normes de ces projets, l’analyse financière doit alors prendre en compte le montage budgétaire et comptable des investissements.

De tels investissements requièrent une anticipation des flux de trésorerie mais également des écritures comptables sur l’ensemble de la vie du projet. De tels projets industriels et commerciaux auront souvent des conséquences sur les équilibres budgétaires de l’organisme et, si la collectivité n’y prend garde d’importantes difficultés financières.

Les prévisions financières à long terme dans le plan de financement qui portent sur la durée de vie du projet ou à tout le moins sur une période de six à dix ans.

Le plan de financement est construit comme un tableau de financement en termes d’emplois et de ressources mais il n’est pas forcément équilibré dans la mesure où il est construit pour mettre en évidence les besoins en capitaux voire en subventions des collectivités membres ou de rattachement. Les emplois à long terme sont les investissements directs et indirects voire le BFR. Les ressources sont l’autofinancement, les subventions, le cas échéant le FCTVA voire les flux de TVA, et les emprunts

Le choix d’une structure financière cible est une décision de politique financière majeure pusiqu’elle conditionne l’équilibre à long terme de l’organisme et qu’il est très complexe de revenir sur ce genre d’orientations. Il s’agit de sélectionner les moyens de financement externe c’est-à-dire choisir le volume d’emprunt, son profil de remboursement, sa durée. Ce choix s’effectue avec des contraintes politiques voire de relations avec les banques.

Outre les questions de pérennité, le tableau de financement décide de la répartition du coût de l’équipement entre les générations : quelle part d’autofinancement et quelle évolution des impôts.

Le tableau suivant reprend une partie du plan d’investissement et de financement d’un métro financé sur un budget annexe. Le choix fait par la collectivité est de largement autofinancer ce métro puisque sur 1,6 Md€, les emprunts sont limités à 600 M€ et l’autofinancement est de 450 M€. La collectivité a eu le souci d’équilibrer sa section de fonctionnement lors de la mise en service de l’équipement et adapte sa subvention d’équilibre en proportion laquelle passe de 41,6 M€ à 76 M€.

Ce plan de financement appelle deux commentaires :

  • Alors que la collectivité devra financer les dotations aux amortissements à hauteur de 36 M€, elle ne remboursera dans un premier temps que 12 à 18 M€. La collectivité choisis de maintenir un haut niveau d’investissement ou à défaut cela se traduira par une augmentation brutale du fonds de roulement et des réserves de trésorerie. Un recours plus important à la dette aurait permis d’équilibrer ces deux postes et limiter le recours à une subvention de fonctionnement importante et donc une tension sur le budget principal. Concrètement elle finance en 12 à 13 ans un équipement amorti sur 30 ans et financé sur un emprunt sur 30 ans ;
  • La collectivité aurait également pu faire le choix d’apporter des subventions d’équipement au lieu de ressources en fonctionnement. L’amortissement de ces subventions d’équipement aurait procuré des produits en section de fonctionnement qui auraient permis de réduire la subvention d’équilibre. Le budget principal aurait été moins sollicité.
  • Simulation financière réalisée pour l’estimation du plan de financement prévisionnel de la Ligne de métro

De même, un syndicat de traitement des ordures ménagères s’est doté d’un incinérateur pour 32,6 M€ financés à hauteur de 25,6 M€ entre 2014 et 2017. Le syndicat commence à rembourser ses emprunts l’année suivant leur mobilisation. Toutefois, l’amortissement technique de l’équipement intervient lors de sa mise en service en 2018. Les ressources en section d’investissement n’interviennent donc qu’en 2018 alors qu’elle a déjà remboursé 13 M€. N’ayant pas sollicité ses membres, son autofinancement est insuffisant pour rembourser les échéances d’emprunts, son fonds de roulement s’effondre pour devenir négatif, les tensions en trésorerie s’accumulent au point de retarder les paiements des fournisseurs.

Cette situation est encore aggravée par une durée de remboursement des emprunts très inférieure à l’amortissement comptable des équipements ce qui signifie que le syndicat se désendette très vite mais doit payer sur une période très courte ses emprunts. Ce syndicat pourra être dans la situation de devoir faire appel à ses membres et donc augmenter la fiscalité sur le traitement des ordures ménagères. 

Si ce syndicat avait anticipé ces échéances, elle aurait demandé à sa banque un différé d’amortissement afin de ne pas se retrouver dans la situation d’un ménage qui construit une maison et doit payer en plus de son loyer, les premières échéances de son prêt immobilier. 

  •  Exemple de financement mal optimisé
(en €)201420152016201720182014/2018 
CAF brute1 326 6841 245 9412 017 0612 753 8253 788 50311 132 014 
– Annuité en capital de la dette (hors autres dettes)1 805 3611 919 1322 788 7233 288 8803 639 17013 441 265 
 = CAF nette ou disponible (C)-478 676-673 191-771 661-535 055149 333– 2 309 251 
= Recettes d’inv. hors emprunt (D)274 303600 0001 619 0002 150 1861 302 5725 809 928 
= Financement propre disponible (C+D)-204 374-73 191847 3391 615 1311 451 9043 636 810 
– Dépenses d’équipement1 803 0743 353 34815 906 32010 087 3541 441 33732 591 434 
– Besoin (-) ou capacité (+) de financement propre-2 007 448-3 704 783-15 686 271-8 974 055261 483– 30 111 073 
Nouveaux emprunts1 429 0004 200 00015 303 0004 662 350025 594 350 
Mobilisation (-) ou reconstitution (+) du fonds de roulement net global-578 448495 217-383 271-4 437 16310 567– 4 893 097
= Fonds de roulement net global (E-F)1 118 6862 196 9661 813 694-2 623 468-2 612 901– 107 024

Source : compte de gestion

(en €)20142015201620172018
Fonds de roulement net global1 118 6862 196 9661 813 694-2 623 468-2 612 901
=Trésorerie nette-290 4053 396 4832 566 244-1 571 841-1 043 760
     Dont trésorerie active1 140 8263 397 7132 566 6851 428 6003 256 650
     Dont trésorerie passive1 430 000003 000 0004 300 000
en €20142015201620172018
CAF brute1 326 6841 245 9412 017 0612 753 8253 788 503
– Dotations nettes aux amortissements1 834 5862 572 7512 608 7542 769 8224 388 703
– Dotations nettes aux provisions-25 000-5 92600-259 314
+ Quote-part des subventions d’inv. Transférées500 494617 112601 016634 944758 971
+/- Values de cessions1 11809 000124 5000
= Résultat section d’exploitation18 710-703 77218 323743 447418 085

Source : compte de gestion

Illustrations de situations diverses

  • Exemple d’une croissance non maîtrisée entrainant de fortes tensions de trésorerie

La croissance de l’activité s’accompagne d’une croissance des stocks et des créances clients sans que les fonds propres augmentent en proportion : la trésorerie devient négative.

  •  Erreur de financement d’un investissement

Sur ce graphique, l’organisme investit massivement mais n’apporte pas de financements longs suffisant pour maintenir son fonds de roulement. En parallèle le développement de l’activité s’accompagne d’un besoin en fonds de roulement en augmentation en raison des délais de recouvrement. Les tensions de trésorerie en résulte. L’organisme devra alors rapidement trouver des financements longs, soit en s’endettant s’il dispose de marge de manœuvre de ce côté soit en augmentant les impôts dans le cas d’une collectivité locale. L’augmentation de l’autofinancement permettra alors de retrouver des capacités d’emprunt.

  •  Un situation d’organisme en difficulté

La diminution de l’activité s’accompagne d’une hausse des stocks. La trésorerie devient négative. Il faut alors trouver des ressources nouvelles, revoir la politique de développement, réduire le niveau des stocks …

Les prospectives

Les prospectives reposent sur des hypothèses à bâtir à partir de renseignements à collecter. Ces documents sont en particulier la programmation pluriannuelle d’investissements (PPI), les évènements à venir (bases fiscales nouvelles, échéances électorales, réformes éventuelles de la DGF, fiscales, du statut, du régime indemnitaire etc.) et bien entendu le profil d’amortissement de la dette.

Chaque poste de recettes et de dépenses fait l’objet d’hypothèses de croissance issue des évolutions historiques ou à bâtir à partir de scénarios à expliciter (inflation, GVT, évolution du point d’indice des fonctionnaires, de la fiscalité et des charges, évolution de la revalorisation des bases cadastrales, etc.).

La prospective est indispensable à la parfaite compréhension de la situation financière de l’organisme puisqu’elle permet de répondre à la question de la pérennité de l’activité. L’analyse financière sera donc différente selon la personne qui la produit. Le directeur financier d’un organisme se doit d’en disposer d’une afin de définir la capacité d’investissement dont il dispose et le cas échéant proposer des scénarios correctifs à la gouvernance : politique salariale ou de recrutement, politique fiscale, limitation des investissements futurs, politique tarifaire, politique d’achat, politique de subventionnement etc.

Ce document est donc indispensable et doit être actualisé régulièrement : au moment de la rédaction de la lettre de cadrage, au moment des arbitrages du budget au minimum. En revanche, actualiser tous les mois une prospective est inutile : on ne refait pas le monde tous les matins.

L’analyse financière peut reposer sur cette prospective réalisée par l’organisme. Auparavant, les hypothèses retenues par l’organisme doivent être vérifiées : les évolutions de recettes ou de dépenses sont-elles réalistes ? Les réductions éventuelles de dépenses sont-elles documentées (chiffrées, précisées, datées) ? …

Si ce document n’existe pas ou n’est pas réaliste, l’analyste financier devra en réaliser une. Son objectif étant de mesurer la pérennité de l’activité, le scénario au fil de l’eau confronté à la PPI paraît le plus indiqué : la prolongation des tendances permet-elle de réaliser dans de bonnes conditions la PPI de l’organisation ou en son absence de réaliser les investissements nécessaires à l’entretien du patrimoine ?

L’horizon doit alors être prévisible. Au-delà de trois à cinq ans, la visibilité sur l’évolution de l’environnement économique et politique reste très aléatoire. Le choix d’un taux d’évolution a des effets exponentiels, donc un taux d’évolution erroné ou qui se révèlerait inadapté aura des effets démultipliés avec le temps.

Les hypothèses de croissance des recettes peuvent être celles précédemment observées ou rectifiées des évènements non récurrents (recettes exceptionnelles, augmentation fiscales, baisse non reconductible de la DGF …). De même les dépenses, doivent être prolongées à partir d’évolutions historiques amendées d’évènements prévisibles (charge future prévisible telle que la mise en service d’un nouvel équipement, influence potentielle d’élections sur l’augmentation du point d’indice de la rémunération des fonctionnaires, fin de dispositifs d’aides nationaux – emplois aidés par exemple, …).

Une programmation pluriannuelle d’investissement doit contenir un volet financement

L’évolution de l’épargne de gestion pourra alors être projeté tandis que l’annuité déjà connue permettra de disposer de l’autofinancement sans nouvel investissement. A ce niveau, le lecteur comprendra qu’une PPI doit comporter un volet « financement » car une PPI « liste de course » sans subventions potentiellement mobilisables ou sans indication d’effets sur la section de fonctionnement est alors inutile et ne permettra pas l’organisme à disposer d’une aide à la décision efficace.

L’écart entre la PPI et l’autofinancement avant nouvel emprunt permettra d’en déduire les nouveaux emprunts à mobiliser et les annuités qui en résulteront (le choix du taux d’intérêt et de la durée reste à faire). Nous reviendrot sur ce sujet qui permet également de comprendre la gouvernance de l’organisme : sa capacité à arbitrer des dépenses, ses équilibres politiques internes etc.

  •    Prospectives CRC « au fil de l’eau » – 130 M€ d’investissements

(Source : ANAFI prospectives)

L’ANALYSE DE LA PERFORMANCE FINANCIÈRE

Les périmètres d’analyse

La première question concerne le périmètre d’analyse des comptes. Doit-on prendre le seul budget principal, les budgets consolidés, les budgets consolidés relatifs au services publics administratifs ?

L’analyste doit effectuer un choix qui dépendra de son objectif. Si son objectif est de mesurer sa solvabilité, alors le choix de réfléchir « tous budgets consolidés » se défend puisqu’après tout, les SPIC amènent bien de la trésorerie et en utilise.

Si l’objectif est de savoir comment sont utilisés les impôts, prendre en comptes les budgets SPIC parfaitement étanches tels que l’eau potable ou l’assainissement n’a que peu de sens. Le consommateur d’eau aura besoin d’une analyse isolée de ces deux budgets. C’est cette option qu’il est proposé de privilégier. Dès lors, l’analyse du seul budget principal devrait suffire.

Reste à se poser la question des budgets annexes très largement subventionnés par le budget principal, comme, par exemple, les budgets transports urbains. C’est ici un choix que doit faire l’analyste. Si le budget annexe « transports urbains » est très déficitaire, déficitaire un exercice sur deux car la collectivité pilote l’autofinancement de son budget principal avec la subvention d’équilibre versée à son budget annexe, si au contraire la subvention d’équilibre est surdimensionnée, comment ne pas aboutir à privilégier une approche consolidée.

De même, des collectivités peuvent « débudgétiser » une partie de leurs dépenses en créant un budget annexe souvent ignoré par les analystes. Ce choix emporte des ruptures importantes : diminution des dépenses et des recettes, subvention d’équilibre, refacturations entre budgets, etc. Dans ce cas, il est proposé de retraiter les comptes en consolidant les budgets : on additionne les budgets mais on retraite les flux réciproques.

Dans le tableau suivant, la collectivité a créé un budget annexe « ordures ménagères » en 2015. Dès lors que la TEOM est retirée des recettes alors qu’elle existe toujours, l’évolution de -4,2 % des produits de gestion n’a aucun sens économique et ne reflète aucunement une réalité physique. Dès lors, comment décrire ce qui s’est passé sur le territoire et en tirer des conclusions fiables ? Par ailleurs, en recettes, le budget principal refacturait des charges à son budget annexe. Ces écritures gonflent les dépenses et les recettes mais ne traduisent pas une réalité matérielle permettant de conclure sur la réalité du dynamisme des recettes et des dépenses.

  •  exemple d’analyse de la performance financière avant retraitements

Les retraitements effectués montrent une tout autre réalité : les produits de gestion ont augmenté et les charges de gestion ont explosé.

  •   exemple d’analyse de la performance financière après retraitements

Cet écueil est particulièrement sensible pour l’analyse des EPCI qui disposent souvent de nombreux budgets annexes. Ne pas se poser la question du périmètre d’analyse est un risque majeur d’aboutir à des conclusions erronées.

Il est suggéré de garder en tête cette question simple : à quoi ont servi les impôts ? Si un budget annexe n’est pas financé par le budget principal et que les flux réciproques entre budgets ne varient pas sensiblement, il n’y a aucune raison de le consolider, technique chronophage, source d’erreurs et de difficultés de recollement pour la collectivité. Cela ne veut évidemment pas dire qu’il ne faut pas regarder les budgets annexes, il faut au contraire les regarder séparément car ils ont leur propre vie.

1.1   L’évolution des produits

1.1.1    La structure des produits

L’analyse de la structure des produits constitue la première étape car elle permet de comprendre les ressources essentielles de la collectivité : lesquelles sont importantes en volume, lesquelles sont dynamiques (à la hausse comme à la baisse).

La question pour le bloc communal de la contraction entre les recettes fiscales et les reversements de fiscalité doit être ici posée. Un tel choix de contracter recettes de la fiscalité et reversements reflète un présupposé : la collectivité n’a pas de moyens d’action sur ses reversements. C’est un peu exagéré car la collectivité peut minorer les transferts de charges et donc être généreuse dans le versement de son attribution de compensation. De même, elle peut faire le choix de reverser une partie importante de l’augmentation de ses recettes fiscales par le biais de la dotation de solidarité communautaire.

Limiter son analyse à la seule ligne ressources fiscales nette des restitutions, c’est perdre une grande part de l’information sur ce qui s’est produit au cours de la période de contrôle. Il est donc suggéré de compléter la seule lecture globale des produits de gestion par un détail des grands postes que l’analyste identifiera dans les comptes.

  •   Les produits de gestion

(Source : ANAFI d’après comptes de gestion)

  •   La fiscalité directe

(Source : ANAFI d’après comptes de gestion)

  •   Les ressources institutionnelles

(Source : ANAFI d’après comptes de gestion)

L’analyse fiscale

Compte tenu de l’importance en général des produits fiscaux, l’analyse fiscale d’une collectivité peut être utile pour comprendre les évolutions intervenues. Il est proposé de décrire sommairement ce qui peut intervenir dans la croissance des produits fiscaux.

La croissance des produits fiscaux peut donc se décomposer en fonction :

  • L’évolution des bases et des taux ;
  • Pour aller plus loin :
    • De la politique d’abattement des bases voire des dégrèvements accordés par l’Etat. Ainsi, la suppression de l’abattement générale à la base augmentera ce ratio et expliquera en partie la croissance des bases et des produits ;
    • La valeur locative moyenne évolue-t-elle : quels types de construction se font ?
    • La construction plus ou moins forte de logements sur le territoire. On pourra aller plus loin en se posant la question du nombre de logements vides …
    • La croissance démographique ;
    • L’évolution des taux.

Chacun de ces facteurs évolue et la somme de ces évolutions explique la croissance des produits fiscaux. C’est aussi là l’occasion de brosser un portrait de territoire intéressant. Bien entendu, détailler aussi loin les évènements ne présente pas toujours un intérêt et celui-ci doit être pesé.

Les informations utiles seront disponibles sur les états fiscaux 1386 Th ou FB, 1259 et 1389. De même, les collectivités peuvent disposer du détail de leur fiscalité professionnelle pour chaque contributeur. La concentration des bases de fiscalité professionnelle est un élément à mesurer. Dans le cas de grands contributeurs qui concentreraient l’essentiel des produits fiscaux, l’analyse de leurs comptes peut apporter une idée d’éventuels risques sur la pérennité des activités situées sur le territoire de la collectivité.

  •  Evolution des bases nettes de la fiscalité directe

(Source : Etats 1259)

  •   Les bases exonérées

(Source : Etats 1386 MI TH)

  •   La pression fiscale

(Source : http://www.collectivites-locales.gouv.fr/)

1.1.3    Les produits d’exploitation

L’augmentation des produits d’exploitation sera l’occasion de se poser la question de leur provenance : services communs, augmentation des tarifs etc. le tout en lien avec les dépenses ce qui permettra le cas échéant de se poser la question de l’équilibre financier des services commun. Si le financement de ceux-ci est déséquilibré, la question de la qualité de la gestion peut se poser et ainsi devenir un axe de contrôle.

Plus globalement, il est suggéré de rechercher dans l’évolution des produits ce qui relève de l’effet volume, de l’effet prix. Si des produits augmentent, est-ce lié à une demande croissance, une base de calcul dynamique (par exemple pour les SEM d’aménagement, une augmentation des ventes de terrains et plus d’aménagements) ou un effet prix ? La cause de la variation des prix moyens peut se révéler intéressante : l’organisme a-t-il modifié sa politique tarifaire en passant d’une facturation à terme échu à une facturation à échoir, la demande croissante est-elle le fait de gens qui ont des tarifs plus ou moins élevé qu’avant ? Le cas échéant pourquoi ne pas regarder l’élasticité prix : si j’augmente les prix, la production de services baisse-t-elle ? Si oui dans quelle proportion ?

De cette analyse relativement simple, des pistes de contrôle peuvent émerger.

1.1.1    Les produits liés à des transferts de compétence

Lorsqu’une collectivité transfert une compétence ou est membre d’un EPCI, elle reçoit en échange du transfert d’une partie de sa fiscalité, une attribution de compensation calculée à partir du montant de la fiscalité transférée minorée de l’évaluation des charges transférées.

L’évaluation de la valeur des charges transférées fait donc l’objet d’une âpre négociation entre la collectivité qui prend la compétence et celle qui la cède. La première aura des charges nouvelles qui évolueront et aura donc intérêt à valoriser au mieux le point de départ de cette charge, la seconde aura une partie de ses ressources diminuées et gelées à vie, ce qui incite à minorer le coût du transfert.

En contrepartie du transfert de la fiscalité et du versement d’une attribution de compensation, l’EPCI peut verser une dotation de solidarité communautaire (DSC). Alimentée notamment par la fiscalité transférée, celle-ci peut se lire comme une indexation de l’attribution de compensation. Certaines collectivités tendent à remplacer la DSC par des fonds de concours afin de mieux valoriser la DGF (la DSC venant en partie- 50 %- réduire le coefficient d’intégration fiscale). Ces derniers viennent en investissement ce qui réduit d’autant l’autofinancement des communes bénéficiaires et donc leur capacité d’investissement …

L’analyse de la fiscalité ne peut donc être réalisée en tenant compte de la contraction des recettes fiscales et des reversements sans perdre une part importante de ce qui s’est passé sur le territoire. Si ces reversements sont figés et que l’EPCI est peu intégré, les communes gardent des charges qui évoluent mais une grosse partie de leurs recettes est figée. L’effet ciseau est durable… Au contraire, dans cette situation, l’EPCI conserve des ressources de fonctionnement et n’a que peu de charges… Elle aura donc tendance à améliorer le service rendu ou autofinancera largement ses investissements.

Les dépenses réelles de fonctionnement

Les dépenses réelles de fonctionnement peuvent être évaluées à travers trois grands indicateurs : leur structure, leur niveau et leur évolution. Plus largement, la structure des dépenses dépend des métiers de l’organisation et son mode de gestion. Trouver des points de comparaison avec les organismes comparables du secteur est utile. Pour les collectivités, les fiches disponibles sur https://www.collectivites-locales.gouv.fr/ ou l’observatoire des finances publiques locales permettent une comparaison. Un niveau de dépense reflète normalement un niveau des services offerts à la population et la structure des coûts la manière d’exercer les métiers (régie, délégations de service public, associative, etc.).

A titre d’exemple, un département est tenu d’exercer des missions d’aides sociales, en matière d’enseignement secondaire et d’entretien des routes. Il peut également mener des politiques propres et estimer avoir un rôle dans la péréquation entre collectivités sur son territoire à travers le versement de fonds de concours plus ou moins importants.

Plusieurs ratios permettent donc d’appréhender la gestion de la collectivité : niveau des Dépenses / habitant comparé à la strate, parts de chacune des composantes comparées à la strate etc,.

La comparaison apparaît toutefois de plus en plus complexe avec l’intervention des intercommunalités. Le diagnostic doit donc être confronté au niveau d’intégration de l’intercommunalité, mesuré à travers, par exemple, le coefficient d’intégration fiscale (CIF)[1] ou encore les services assumés par l’intercommunalité (services de proximité ?). Les écarts à la moyenne sont donc à relativiser mais peuvent fournir des pistes de questionnement.

Pour un organisme mono métier, l’évolution des dépenses est à rapprocher de celle de la production et de la nature des coûts. Sont-ils fixes ou variables ? Ainsi, l’augmentation de la production dans un métier caractérisé par d’importants coûts fixes permet d’estimer qu’a priori, les résultats devraient augmenter.

L’évolution des dépenses est également sources d’intérêt. La croissance des dépenses peut être comparée à l’inflation sur la période. L’écart permet de mesurer l’impact des choix faits notamment en ce qui concerne les charges à caractère général. Pour une intercommunalité peu intégrée, la croissance de ses dépenses dépendra de sa politique de reversement aux communes (cf.supra). 

De même, des ruptures dans l’évolution de certains postes peut révéler des problèmes rencontrés voire des dysfonctionnements. Ainsi, un pic sur le poste de subventionnement peut correspondre à une action ponctuelle (une manifestation organisée tous les quatre ans par exemple) mais aussi à une aide exceptionnelle versée à un satellite en difficulté ou amené à verser des sommes élevées à d’autres acteurs.

 20092010201120122013moyenne
Inflation0,10%1,50%2,10%2,00%0,90%1,62%

Le croisement de ces deux indicateurs que sont des postes plus importants que la moyenne par habitant (ou en proportion) et l’évolution importante de ce poste permet de détecter d’éventuelles zones de risques et ainsi des axes de contrôle peut être fructueux.

L’évolution de la masse salariale pourra quant à elle faire l’objet d’une analyse distinguant l’évolution du nombre de salariés et de l’effet prix mesuré par le salaire moyen. Ce dernier peut augmenter pour plusieurs raisons : amélioration du régime indemnitaire, évolution statutaire forte (par exemple si les agents sont jeunes, les avancements d’échelons voire de grades sont rapides et coûteux), ou une meilleure qualification (recrutement de cadres A en remplacement de cadres C).

Dans l’exemple suivant relatif à la commune de F, deux évolutions appellent des interrogations : la forte croissance des charges à caractère général et les subventions.

La croissance des dépenses à caractère général est concentrée pour moitié sur le compte 611 « prestations de services avec des entreprises ». Ce compte enregistre les dépenses notamment liées à la restauration scolaire, au chauffage et aux transports urbains, toutes deux réglées par des délégations de service public évoluant en fonction de clauses de révision contractuelles. Ce compte a augmenté de 531 000 euros pour atteindre 2 655 000 euros en 2011 soit 30 % des dépenses de fonctionnement.

Dans le détail, l’analyse du marché de la restauration scolaire a fait apparaître une mauvaise estimation des besoins qui avait amené à signer neuf avenants en 16 ans. La construction du contrat apparaissait perfectible et mal pensée. 

De même, l’analyse des subventions avait fait apparaître que « la commune dispose de marges de progrès quant à l’attribution des subventions à ses principaux partenaires. Les rapports d’activité de ces partenaires n’intègrent pas toujours des données comptables complètes. La commune verse également des subventions sans tenir compte des besoins réels de ses partenaires en termes de trésorerie ».

Par différence entre l’analyse de l’évolution des recettes et celle des dépenses, l’analyste pourra expliquer avec un bon degré de fiabilité les raisons de l’évolution de l’excédent brut de fonctionnement.

La formation de l’autofinancement

L’évolution de l’autofinancement net (ou épargne nette) sera donc expliqué aisément par l’analyse de l’évolution des dépenses et de recettes de fonctionnement :

  • Si la croissance des recettes a été supérieure à celle des dépenses de gestion, l’épargne de gestion ou l’EBE augmentera ;
  • Si l’EBE diminue parce que les dépenses de gestion ont été plus dynamiques que les recettes mais que le coût de la dette a compensé cet écart, alors l’autofinancement augmentera.
  • Si l’organisme rembourse moins de dettes, cela peut améliorer son épargne nette (ou autofinancement net).

L’évolution de l’autofinancement, au-delà de celle de l’épargne de gestion doit amener à se poser les questions suivantes :

  • Y a-t-il des éléments non récurrents en gestion qui ont permis une amélioration de l’épargne de gestion mais, malheureusement, cela ne se reproduira pas ?
  • Le coût de la dette (les intérêts versés) a-t-il évolué parce que le coût de la dette a évolué (c’est le taux moyen d’intérêt qui explique l’évolution de l’autofinancement) ou est-ce un désendettemet ou une hausse de l’endettement qui explique l’évolution des intérêts versés ?
  • Enfin, la diminution des remboursements d’emprunts vient-elle d’une opération de gestion de la dette (le capital restant dû ne bouge pas mais les remboursements baissent donc la durée de remboursement augmente) ou est-ce parce que la dette restant due a diminuée sur la période et donc que la commune s’est désendettée ? Comme elle doit moins, elle paie moins.

L’analyste pourra se faire alors une idée assez précise de ce qu’il s’est passé sur la période, les raisons de l’évolution de la situation de l’organisme et le cas échéant les risques qui pèsent sur l’organisme.

[1] Le coefficient d’intégration fiscale (CIF) permet de mesurer l’intégration d’un EPCI au travers du rapport entre la fiscalité qu’il lève et la totalité de la fiscalité levée sur son territoire par les communes et leurs groupements. Il constitue un indicateur de la part des compétences exercées au niveau du groupement.

Pour commencer l’analyse financière, la collectivité dans son environnement et son métier

L’analyse financière aboutisse à décrire ce qui s’est passé sur la période étudiée. Pour cela, la recherche du modèle financier de l’organisme est privilégiée ce qui suppose d’analyser les comptes tout en gardant à l’esprit l’environnement. Une station balnéaire n’a ni les mêmes ressources, ni les mêmes besoins qu’une commune dortoir, sa ville centre ou qu’une métropole ou qu’une ville qui s’est désindustrialisée.

Dès lors, décrire l’environnement institutionnel et plus encore socio-économique apparaît indispensable. A titre d’exemple, une commune dortoir proche d’une métropole aura des bases fiscales croissante sans forcément avoir de besoins nouveaux selon la sociologie des nouveaux habitants. A l’inverse, une ville-centre qui a transféré sa fiscalité professionnelle mais gardé ses charges et qui ne bénéficie pas de dotations de l’intercommunalité autres que l’attribution de compensation risque de connaître un effet ciseaux entre dépenses et recettes puisque qu’une part non négligeable de ses ressources sera figée. A l’inverse, l’intercommunalité sera bénéficiaire de la croissance des bases fiscales mais n’aura pas de nouvelles dépenses autres que des projets nouveaux.

Ce modèle d’affaires peut être choisi ou subi mais il permettra d’éclairer la situation financière de l’organisme et les choix qui ont été faits ou qui n’ont pas été faits (par exemple réduire la fiscalité s’il n’y a pas de projets mais des bases fiscales dynamiques). De même, une éventuelle rupture dans le modèle d’affaires peut attirer l’attention de l’analyste sur les risques à venir. A titre d’exemple, un département riche de taxe professionnelle grâce à l’industrie nucléaire qui, du fait de la réforme de la fiscalité professionnelle, perd la dynamique de ses ressources, peut-il maintenir un train de vie qui le caractérisait ?

Ce prisme permettra de répondre aux questions simples : quelles ressources (de qui, combien, comment ?) pour quelle utilisation (au profit de qui, combien, comment) et quelle soutenabilité ?

Pour commencer : l’environnement financier

La collectivité ne peut s’analyser sans connaissance de son contexte. Ce contexte est externe ou interne. Ainsi plusieurs questions s’imposent : y a-t-il une intercommunalité ? Est-elle intégrée (services communs, compétences exercées, niveau des reversements, etc.) ? Quel est son environnement économique ?

De même, la connaissance du territoire permet de comprendre les évolutions constatées et les risques éventuels. Ainsi, quelle composition de population (âge, revenus, CSP …), quelle est son évolution ? sont des questions qui permettent d’envisager les causes des évolutions fiscales voire de certains types de dépenses. A titre d’exemple, les évolutions démographiques d’un département permettent de comprendre le poids de certains types de dépenses et leurs évolutions (vieillissement, paupérisation, arrivée de jeunes populations etc.). Au-delà du portrait humain, l’histoire (industrielle, rurale, touristique …) de la commune et ses perspectives d’évolution permettent de comprendre la structure financière de la collectivité voire de se poser la question quant à des anomalies apparentes ?

Enfin la gouvernance de la collectivité apparaît essentielle. Les précédents contrôles permettent de comprendre la culture managériale de la collectivité, les objectifs politiques de l’équipe dirigeante, les équilibres politiques qui facilitent ou non la capacité de pilotage (quels élus, composition de la majorité, ancienneté, stabilité politique …), la constitution de l’organigramme.

Les risques hors bilan

Graphique 1 – L’environnement en réseau de la commune

Le graphique ci-dessus tente de donner une illustration du réseau dans lequel évolue la commune. Dans le demi-cercle grisé, la commune dispose de leviers d’intervention théoriquement forts soit en étant majoritaire dans l’organe décisionnaire de l’organisme, soit en étant le principal financeur, soit en étant attributaire d’un contrat soumis à une échéance de renouvellement. A l’extérieure de cette sphère d’influence forte, se trouvent les partenaires publics traditionnels de la commune cofinanceurs des projets communaux, le monde de l’entreprise plus ou moins partenaire ou bénéficiaires d’actions de la collectivité dans le cadre de ses actions de développement économique, et l’intercommunalité. La présence de ce dernier échelon à l’extérieur de la sphère d’influence forte de la collectivité peut être débattue. Toutefois, nous estimons que l’intercommunalité se situe à l’extérieur de la sphère d’influence forte de la commune pour trois raisons :

  1. Aucune collectivité ne peut disposer de plus de la moitié des sièges des conseillers communautaires (article L5211-6-1 du Code général des collectivités territoriales). Dès lors, aucune commune ne peut à elle seule décider des actions de l’intercommunalité quand bien même sa population compterait 90% de la population communautaire d’autant plus que depuis 2014 siègent également au conseil communautaire des représentants de l’opposition ;
  2. Traditionnellement, les exécutifs sont choisis parmi toutes les communes indépendamment des étiquettes politiques. Les maires des communes membres de l’intercommunalité, ou un conseiller municipal désigné par la commune, dispose d’une délégation de son président et d’un droit de vote dans le bureau communautaire. Le pouvoir de décision est donc morcelé et un président doit dégager une majorité ce qui implique le plus souvent des rapports politiques et des compromis dans les choix opérés ;
  3. En dehors des cas où l’administration est mutualisée, l’administration communale ne dispose pas d’une information qu’elle produit elle-même et de manière exclusive. Les fonctionnaires municipaux en charge de la préparation de la décision dépendent des informations que remettent l’administration communautaire avec des biais potentiels et une possible asymétrie d’information. L’administration municipale, dans son travail d’analyse dépend des informations que l’intercommunalité lui donne ce qui oriente les choix de la commune. La mutualisation des services entre une commune et son intercommunalité permet de dépasser l’asymétrie d’information mais pas les rapports de force entre élus décrits dans les deux points précédents. Il est même possible d’imaginer que le maire de la ville-centre et la présidence de l’intercommunalité soit deux personnes différentes disposant d’une hiérarchie partagée sur l’administration. Les rapports de force n’en seraient que plus déterminant pour la gouvernance de l’administration.

Les marges de manœuvre d’une collectivité dans le subventionnement seront plus fortes dans son environnement le plus proche : établissements publics rattachés, associations paramunicipales, associations locales substantiellement subventionnées par la collectivité. Nous entendons par le terme de « substantiellement », le fait que sans l’intervention de la collectivité, la survie de l’entité en serait compromise.

Les satellites sont l’ensemble des structures sur lesquelles la commune dispose d’un pouvoir de contrôle fort tant en termes de gouvernance que de part de la subvention municipale dans les ressources de l’organisme ou en termes de mises à disposition de moyens. Ces satellites sont donc :

  • Les établissements publics rattachés ;
  • Les associations paramunicipales.

La gestion en régie des services publics est encadrée réglementairement afin de garantir sa performance. Le code des marchés publics représente une norme dont la finalité est de s’assurer de la bonne gestion des achats publics. Les principes qui le fondent (égalité d’accès et transparence notamment) mais aussi les étapes obligatoires (définition du besoin, cadre d’évolution de la vie des contrats etc.) participent à s’assurer de la performance des achats. La gestion des ressources humaines est également encadrée par un dispositif statutaire visant à garantir la performance de la gestion publique. L’égalité d’accès aux emplois publics, la définition des devoirs des agents publics et de leurs droits tendent à garantir une transparence et une bonne économie des recrutements, de l’évolution des carrières tout en donnant les moyens d’une gestion des services publics compatibles avec l’intérêt général.

Par ailleurs, la collectivité peut avoir délégué des activités. L’analyse des rapports de délégataires (y compris en matière d’aménagement) permets de déterminer les risques éventuels et le poids budgétaire de ces satellites. Les rapports de CCSPL peuvent également éclairer sur la gestion de certains services, même non délégués (ordures ménagères, cuisine, …). Enfin, la collectivité peut être actionnaires de sociétés (SEM, SPL, SA HLM) pour lequel un recensement permettra le cas échéant de mesurer des risques éventuels.

L’analyse des acteurs de cet environnement permettra de limiter le risque de non détection d’anomalies significatives.

Enfin, la collectivité peut être dépendante d’un nombre limité d’acteurs économiques. Le cas échéant, l’analyse de ces acteurs économiques peut s’avérer utile.

Les sources d’information

La réalisation de l’analyse financière ne se conçoit que difficilement sans le recours à certains états fiscaux et de dotations provenant de l’Etat. Ils sont les premiers documents à obtenir avec les comptes administratifs proprement dits.

Les sources fiscales

https://www.impots.gouv.fr/portail/statistiques : le lecteur y trouvera des informations très intéressantes telles que les délibérations en matière fiscales qui ont été adoptées par la collectivité (abattements et exonérations diverses), des informations fiscales sur la population et la répartition des revenus en nombres de foyers fiscaux par tranches de revenus etc.

http://www.dotations-dgcl.interieur.gouv.fr/consultation/criteres_repartition.php : le ministère de l’intérieur met à disposition les différents critères qui ont servis à la répartitions des différentes enveloppes.

Scores et décisions

Pour analyser le cas échéant la situation d’un gros contribuable professionnel. Cet outil peut être intéressant dans le cas de territoires industriels dont la fragilité à la situation financière d’une entreprise est réelle.

Les états fiscaux :

Les états fiscaux 1386 TH et FB décrivent en particulier le nombre de logements, la valeur locative moyenne qui sert au calcul des bases d’imposition, la politique d’abattement des bases adoptée par la commune ainsi que son coût ou encore le nombre de logements exonérés par l’Etat. Ce document existe pour toutes les strates de communes. C’est donc un document précieux pour comprendre les caractéristiques démographiques de la commune, et éventuellement les changements de politique fiscale de la commune.

L’état 1259 ou 1253 pour les EPCI permet de connaître les bases fiscales réelles nettes de l’année N-1. Il s’agit du document incontournable en matière d’analyse fiscale puisqu’il renseigne à la fois les taux votés par la commune mais aussi les bases réelles de l’année N-1 et celles notifiées pour l’année N

La Fiche critères DGF :

Ce document est également indispensable pour appréhender l’environnement de la commune : il retrace des éléments démographiques essentiels comme la population, le nombre d’élèves (pour mesurer la jeunesse de la population et donc d’éventuelles charges), les revenus moyens tout en les comparant à une moyenne des communes comparables voire une moyenne nationale.

L’environnement socio-économique

L’analyse de l’organisme peut enfin s’appuyer sur des monographies analysant son environnement :

  • Analyse du territoire par l’ARS pour un hôpital,
  • Diagnostics territoriaux figurant dans les SCOT ou les Projet d’Aménagement et de Développement Durable (PADD) des plan locaux d’urbanisme (PLU) ;
  • Monographies réalisées par l’INSEE ;
  • Documents réalisés par les chambres consulaires etc.

Le métier de l’organisme

Mener une analyse financière c’est aussi s’intéresser à ce que fait l’organisme analysé. Un type de collectivité n’a pas les mêmes contraintes qu’une autre. Ainsi, les métiers d’un conseil départemental ne seront pas ceux d’une commune. De ce fait, la structure de ses coûts ou de son bilan ne sera pas les mêmes sans même évoquer les recettes.

Ainsi, l’analyse d’une SEM d’aménagement voire d’une intercommunalité amènera à se renseigner sur le processus de production : études préalables, acquisitions des terrains, aménagement, commercialisation. Les questions posées viennent ensuite immédiatement : les problèmes rencontrés lors d’acquisitions, des travaux (fouilles archéologiques), risques sur la valeur des parcelles, rythme de commercialisation. Ces questions se traduiront sur le choix des ratios selon son appréhension : niveau des stocks rapporté au rythme des ventes pour mesurer les délais de ventes, marge sur les ventes ou dépenses sur charges stockées dans l’année. De même, l’analyse portera sur les choix de financement de ce portage plus ou moins risqué : dans quels délais devront être remboursés les emprunts ? Ainsi, si la SEM doit rembourser des emprunts qui ont servis à financer la constitution de stocks qui ne se vendent pas, les risques de cessation de paiement sont importants.

L’analyse financière peut aussi aider à comprendre les choix politiques et ainsi permettre d’orienter le plan de contrôle : le département se limite t’il à ses seuls métiers de base ou a-t-il une politique active d’aide à l’investissement des communes ? Investit-il directement ou par des satellites ?

A ce niveau, l’analyse de l’environnement prend tout son sens : un département doté d’une métropole en développement n’aura pas les mêmes risques ou enjeux qu’un département en croissance démographique mais principalement de personnes bénéficiaires des aides sociales. 

Il s’agit à cette étape de décrire un modèle économique du territoire qui permettra d’éclairer l’analyse financière et la qualité de la gestion.

L’analyse par les ratios

Les ratios ne sont pas les seuls outils de l’analyse financière mais ils constituent néanmoins un moyen puissant de révéler des informations difficiles à mettre en évidence avec d’autres outils. Les ratios utiles pour une analyse financière diffèrent selon le type de structure analysée et la mise en évidence de ce que l’analyste cherche à trouver voire à démontrer.

Il existe une quantité infinie de ratios possibles, la sélection de ceux-ci doit donc répondre aux enjeux financiers de l’organisme. Un ratio doit être aisément accessible à son lecteur et correspondre à un élément compréhensible. Un ratio qui ne traduirait pas une matérialité physique ne présenterait qu’un intérêt relatif. Ainsi, le traditionnel Fonds de roulement en nombre de jours n’a qu’une faible valeur évocatrice au regard du ratio de trésorerie en nombre de jours d’exploitation. Le premier se substituait à l’absence de valeur de trésorerie dans les comptes administratifs. Le second indique le temps que peut survivre une entreprise qui verrait ses entrées de trésorerie stoppées.

La bonne interprétation d’un ratio est subordonnée au respect de certaines précautions :

  • il faut savoir à quelle problématique répond le ratio. Connaître le cadre dans lequel on l’étudie
  • il faut en outre maîtriser le détail des postes qui constituent le numérateur et le dénominateur, afin de connaître tous les phénomènes économiques susceptibles de faire jouer sa valeur.
  • il est bon enfin de pouvoir comparer le ratio à certains ordres de grandeur.

Dans certains cas, l’interprétation de certains ratios s’avère plus complexe qu’anticipé. Il se peut par exemple que le nom du ratio fasse référence à un phénomène économique et induise en erreur l’analyste qui ne l’interpréterait plus que par rapport à ce phénomène. C’est le cas de la productivité apparente du travail qui rapporte la valeur ajoutée aux effectifs. Le nom de ce ratio rappelle qu’un gain (ou une perte) de productivité se traduit par une hausse (une baisse) du ratio. Mais il fait oublier que ce même ratio peut également varier du fait d’une évolution des prix de vente ou des prix des matières premières, alors que chaque salarié travaille toujours autant pour produire autant. C’est pourquoi des ratios doivent être eux-mêmes analysés voire croisés entre eux pour en garantir la cohérence.

Les différents modes de calcul des ratios

Mathématiquement et de façon générale, un ratio rapporte un numérateur à un dénominateur. Cependant, ils peuvent être regroupés en fonction de leur objet :

  • ceux qui permettent d’étudier la rentabilité de l’organisme, voire sa solvabilité
  • ceux qui analysent la structure financière de l’entreprise,
  • ceux qui sont plutôt axés sur la trésorerie,
  • et enfin des ratios liés à l’activité.

Les ratios financiers portant sur l’analyse de la rentabilité

Ces ratios d’analyse financière axés sur rentabilité sont issus d’éléments figurant dans le compte de résultat. On retrouve ainsi les ratios suivants : Résultat / chiffres d’affaires ou capacité d’autofinancement / produits de gestion

Ces ratios sont très utiles pour mener des comparaisons avec d’autres organismes semblables et permettent de s’assurer que l’entité maitrise à la fois ses coûts et ses recettes. Ils sont donc à comparer à un secteur et ne peuvent réellement être pris pour eux-même sauf en cas de situation dégradée avec une absence de rentabilité.

Les ratios qui servent à mesurer la rentabilité par rapport aux moyens déployés (efficience). Citons :

  • La marge opérationnelle rapportée au chiffre d’affaires :
  • La rentabilité des capitaux propres (Return On Equity : « ROE ») : Résultat net / Capitaux propres : c’est la rentabilité des fonds investis par l’actionnaire ;
  • La rentabilité des actifs (Return On Assets : « ROA ») : résultat net / Actif (à comparer avec le taux d’intérêt pour mesurer un éventuel effet levier – voir §5.2.2)
  • Le chiffre d’affaires par salarié pour les SEM : il fournit une indication sur l’adéquation entre les effectifs et le volume d’activité ;
  • Le price-earning ratio (PER, ou P/E) désigne se calcule en divisant la capitalisation boursière par le résultat net, ou en divisant le cours d’une action par le bénéfice net par action. L’inverse du PER est parfois utilisé comme « taux de rendement implicite » ou coût du capital de la société : par exemple, un PER de 20 correspondrait à un coût du capital de 1 / 20 = 5 %.

Les ratios financiers portant sur l’analyse du bilan

Ces ratios permettent d’analyser la structure financière de l’entreprise. Ces ratios ont souvent une valeur intrinsèque et n’ont pas toujours besoin d’être rapprochés des organismes comparables. Il n’y a pas de normes strictes sur leur interprétation et doivent être utilisés dans le cadre de comparaison dans le temps ou avec d’autres entreprises.

On retrouve notamment :

  • les ratios d’équilibre financier avec le calcul du fonds de roulement net global et du besoin en fonds de roulement.
  • les ratios de liquidité, qui mesure la capacité de l’entreprise à rembourser ses dettes à court terme. Il s’agit essentiellement du ratio suivant :

Trésorerie en nombre de jours : Trésorerie / charges x 365

Le Ratio de liquidité générale :

Il exprime la capacité à faire face à son passif exigible de court terme avec son actif circulant (En vendant aujourd’hui son actif circulant, pourrait-elle rembourser ses dettes de court terme ?) Ce ratio doit être supérieur à 1.

  • les ratios d’endettement, qui mesure l’indépendance financière de l’entreprise vis-à-vis des créanciers. Deux ratios sont souvent utilisés pour cet indicateur.

Dettes totales / capitaux propres

Ou

Dettes à moyen et long terme / capitaux propres

Pour les collectivités :

Encours / Capacité d’autofinancement

Les ratios financiers portant sur l’analyse de la trésorerie

On retrouve notamment dans les ratios d’analyse financières orientés trésorerie :

  • le délai moyen de règlement fournisseurs en jours

(dettes fournisseurs TTC/Total des achats TTC) * 360

Un allongement de ce délai constitue un signe possible de difficulté de trésorerie.

  • le délai moyen de règlement clients en jours

(créances clients TTC/Total des ventes TTC) * 360

Un allongement de ce délai peut être expliqué par une détérioration de la solvabilité des clients de l’entreprise ou par l’existence de litiges, une dégradation de la qualité du recouvrement.

  • La rotation du stock (par exemple de terrains aménagés)

Stocks / Ventes

Les stocks sont un emploi qui immobilise de a trésorerie. Plus le délai de vente des stocks est long, plus cela immobilise des financements.

la trésorerie nette :

Trésorerie à l’actif – trésorerie au passif

ou

Fonds de roulement – BFR

Les ratios financiers portant sur l’analyse de l’activité

Pour ce type de ratios, nous dérivons un peu de l’analyse financière mais ces indicateurs méritent une attention particulière car ils reflètent le métier et les contraintes qui sont liées par l’environnement.

Recettes fiscales / habitant

Dépenses réelles / habitant

Recettes / nombre d’unités vendues

Charges fixes ou charges variables / unités produites

Comme nous l’avons précisé en introduction, il existe beaucoup de ratios d’analyse financière et il convient de sélectionner quelques ratios pertinents pour effectuer votre analyse. Toute la difficulté réside donc dans la bonne sélection des ratios.

Dans ces cas, il peut se révéler utile de se référer à la littérature portant sur le secteur : études sur le secteur d’activité, guide des ratios etc.. A titre d’exemple, dans le secteur des transports urbains, cela peut être le nombre de voyages par kilomètres produits, le coût du kilomètre produit, la recette par voyage … La définition des ratios pertinents reste un choix à effectuer par l’analyste.

Enfin, il convient de retenir ensuite des ratios pertinents par rapport au contenu de vos états financiers (bilan comptable, compte de résultat…).

Exemple : inutile de calculer un ratio de délai de règlement fournisseurs si les dettes fournisseurs ne sont pas significatives. Par contre, le ratio de remboursement des dettes à long terme (dettes à long terme/CAF) est intéressant lorsque l’organisme se finance beaucoup par emprunt.

La méthode des scores

La méthode des scores est une fonction mathématique associant plusieurs ratios afin de déterminer la probabilité de défaillance d’une entreprise. Pour cela, ces comptes sont alors étudiés, servant au calcul de divers ratios financiers. Ces ratios sont des indicateurs avancés, c’est à dire que leurs résultats déterminent la probabilité qu’une entreprise soit insolvable en utilisant des méthodes statistiques sur des cas de défaillances constatées.

Elle est notamment utilisée par les banques lorsqu’elles accordent un prêt. La décision finale est établit par l’étude de l’ensemble des ratios qui constituent la fonction score. Aucun ratio n’est analysé indépendamment. La note finale permet de classer l’organisme par type de risque.

La méthode des scores est à la fois simple car synthétique et se veut prédictive. Par exemple, la cotation de la Banque de France est une appréciation sur la capacité d’une entreprise à honorer ses engagements financiers à un horizon de un à trois ans. Cette cotation est attribuée à plus de 260 000 entreprises. La cotation est composée de deux éléments : la cote d’activité (La cote d’activité représente le niveau d’activité de l’entreprise. Elle coïncide, dans la plupart des cas, avec le chiffre d’affaires) et la cote de crédit. La cote de crédit est notamment fondée sur

  • l’examen de la situation financière de l’entreprise et son évolution prévisible après analyse de la rentabilité et de la structure du bilan ;
  • l’appréciation portée sur l’environnement économique de l’entreprise;
  • les entreprises qui lui sont apparentées ou avec lesquelles elle entretient des relations commerciales ou économiques étroites;
  • l’existence d’incidents de paiement-effets ou de procédures judiciaires.

Liste des 11 ratios article L. 2313-1 du Code général des collectivités territoriales (CGCT)

• Ratio 1 = dépenses réelles de fonctionnement (DRF) / population : montant total des dépenses de fonctionnement en mouvements réels. Pour les communes et groupements de communes, ce ratio est calculé hors travaux en régie. Ce ratio mesure le niveau de service offert par la collectivité.

• Ratio 2 = produit des impositions directes / population : recettes du compte 7311, importance des recettes émanant du contribuable levées par la collectivité. Ce ratio mesure la richesse fiscale de la commune ou la mobilisation de la ressource fiscale. Il est donc à croiser avec le potentiel fiscal ou le ratio 8.

• Ratio 3 = recettes réelles de fonctionnement (RRF) / population : montant total des recettes de fonctionnement en mouvements réels. Ressources dont dispose la collectivité, à comparer aux dépenses de fonctionnement dans leur rythme de croissance.

• Ratio 4 = dépenses d’équipement brut / population : dépenses des comptes 20 (immobilisations incorporelles) – sauf 204 (subventions d’équipement versées) –, 21 (immobilisations corporelles), 23 (immobilisations en cours) et 45 (opérations pour comptes de tiers ; si la présentation comptable de la collectivité le permet, ce sont plus précisément les comptes 454 (travaux effectués d’office pour le compte de tiers), 456 (opérations d’investissement sur établissement d’enseignement), 457 (opérations d’investissement sur voirie communale effectuées par un groupement) et 458 (opérations d’investissement sous mandat) qui doivent être pris en compte. Pour les communes et groupements de communes, les travaux en régie sont ajoutés au calcul. Ce ratio mesure donc l’effort de la collectivité en matière d’investissements.

• Ratio 5 = dette / population : capital restant dû au 31 décembre de l’exercice. Endettement d’une collectivité à compléter avec un ratio de capacité de désendettement (dette / épargne brute) et le taux d’endettement (ratio 11). Ce ratio un peu brutal permet de comparer le niveau d’endettement avec les autres collectivités. Il est à prendre avec des précautions car une collectivité peut être plus endettée mais aussi avoir plus de ressources et donc avoir les moyens de son endettement.

• Ratio 6 = DGF / population : recettes du compte 741 en mouvements réels, part de la contribution de l’État au fonctionnement de la collectivité.

• Ratio 7 = dépenses de personnel / DRF : mesure la charge de personnel de la collectivité ; c’est un coefficient de rigidité, car c’est la part de la dépense incompressible quelle que soit la population de la collectivité. Il permet également de mesurer si la collectivité gère plus ou moins que les autres communes ses services en régie ou au contraire externalise ses services.

• Ratio 8 = coefficient de mobilisation du potentiel fiscal (CMPF) = recettes fiscales / potentiel fiscal : mesure le niveau de pression fiscale exercée par la collectivité sur ses contribuables. C’est le rapport entre le produit fiscal effectif et le produit fiscal théorique.

• Ratio 8 bis = coefficient de mobilisation du potentiel fiscal élargi (CMPF) = recettes fiscales totales / potentiel fiscal : les recettes fiscales totales représentent la fiscalité directe encaissée sur le territoire communal, c’est-à-dire « commune + groupement à fiscalité propre ». Ce ratio n’est pas calculé pour les communes appartenant à un SAN.

• Ratio 9 = marge d’autofinancement courant (MAC) = (DRF + remboursement de dette) / RRF : capacité de la collectivité à financer l’investissement une fois les charges obligatoires payées ; les remboursements de dette sont calculés hors gestion active de la dette. Plus le ratio est faible, plus la capacité à financer l’investissement est élevée ; a contrario, un ratio supérieur à 100 % indique un recours nécessaire à l’emprunt pour financer l’investissement.

• Ratio 10 = dépenses d’équipement brut / RRF = taux d’équipement : effort d’équipement de la collectivité au regard de sa richesse. À relativiser sur une année donnée, car les programmes d’équipement se jouent souvent sur plusieurs années.

• Ratio 11 = dette / RRF = taux d’endettement : mesure la charge de la dette d’une collectivité relativement à sa richesse.

Les ratios 1 à 6 sont exprimés en euros par habitant. La population à prendre en compte est la population connue au dernier recensement.

Les ratios 7 à 11 sont exprimés en pourcentage.

Chaque ratio pris isolément n’apporte que peu d’informations sinon une comparaison avec la moyenne des collectivités équivalentes. Toutefois, en les croisant, il est aisément possible de déterminer l’autofinancement par habitant et en le rapportant à la dette par habitant déterminer la capacité de remboursement de la dette.

D’autres ratios permettent de mesurer les marges de manœuvre de la collectivité (mobilisation du potentiel fiscal, forte masse salariale etc.).

Ces ratios peuvent donc permettre un premier diagnostic rapide de la situation financière d’une collectivité qu’il convient toutefois de conforter (s’assurer du bon calcul des ratios, conforter les hypothèses de travail, etc.).


[1] Sources : https://www.epsilon.insee.fr/jspui/bitstream/1/5767/1/e9907.pdf

Les soldes intermédiaires de gestion

Plusieurs soldes intermédiaires de gestion sont proposés par le plan comptable général afin d’analyser la provenance des bénéfices : la marge commerciale (chiffre d’affaires – coût d’achat des marchandises vendues) mesure la marge réalisée sur les ventes, la valeur ajouté (chiffre d’affaires – consommations intermédiaires) mesure la richesse créée par l’entité, l’excédent brut de fonctionnement est un résultat sur lequel vont pouvoir se rémunérer l’Etat, le coût du capital (amortissement) et les financeurs (banques, actionnaires) voire les salariés (participation aux résultats). Deux paraissent plus opérationnels pour le cas général des collectivités : l’excédent brut de fonctionnement (ou épargne de gestion) et l’autofinancement (ou épargne brute). Dans le cas d’une entreprise commerciale, d’autres soldes sont importants à suivre (la marge par exemple si elle se réduit).

L’excédent brut de fonctionnement ou épargne de gestion

L’excédent brut de fonctionnement (EBF ou EBE pour exploitation) est un solde financier usuel mesurant le niveau de ressources qu’une entité tire régulièrement de son cycle de fonctionnement ou d’exploitation. Il représente le « cash-flow » tiré de l’exploitation elle-même, avant de prendre en compte les impacts de son mode de financement

L’EBE est l’un des soldes financiers figurant dans le tableau des soldes intermédiaires de gestion (SIG). L’EBE est une ressource permettant à l’entreprise de maintenir son outil de production et de le développer, de rémunérer les capitaux engagés (capitaux propres et capitaux empruntés).

Excédent brut d’exploitation (EBE) =

Chiffre d’affaires (compte 70) – Achats consommés (compte 60) – Consommation en provenance de tiers (comptes 61 et 62) + Subventions d’exploitation (compte 74) – Charges de personnel (compte 64) – Impôts et taxes (compte 63)

La capacité d’autofinancement ou épargne brute

L’autofinancement consiste à recourir à sa propre trésorerie pour financer un investissement. L’entreprise utilise les profits dégagés au cours des années précédentes, et qui n’ont pas été distribués aux associés (ou prélevés par l’entrepreneur).

La capacité d’autofinancement (CAF) est un solde financier qui montre la capacité de la collectivité à autofinancer son cycle d’exploitation et à générer de la richesse. La CAF représente un flux potentiel de trésorerie c’est à dire sa rentabilité. Le calcul de la CAF prend en compte le résultat comptable augmenté des charges qui ne représentent pas une sortie de trésorerie et diminué des produits qui ne représentent pas une entrée de trésorerie. La capacité nette d’autofinancement (CAF nette) représente la CAF diminuée du montant du capital des emprunts à rembourser de l’entreprise. Attention, une CAF négative montre l’incapacité de l’entreprise à générer de la richesse grâce à son cycle d’exploitation.

La Capacité d’autofinancement (CAF) représente donc un excédent qui correspond à la différence entre les produits encaissables et les charges décaissables, c’est-à-dire à un flux potentiel de trésorerie. Donc, la politique d’amortissement des immobilisations n’impacte pas l’autofinancement.

La capacité d’autofinancement ne tient pas compte des éventuels décalages de trésorerie (créances sur les usagers par exemple et dettes fournisseurs). Elle est un flux potentiel de trésorerie exprimé à l’issue de la clôture des comptes, lors du calcul du résultat de l’entreprise. Concrètement, la CAF est une donnée annualisée.

La capacité d’autofinancement (CAF) sert principalement à rembourser ses dettes, financer les investissements et donc à évaluer la santé financière de l’entreprise. C’est donc un solde financier incontournable en analyse financière.

La formule de la CAF à partir du résultat de l’exercice.

CAF = Résultat net comptable – autres produits non encaissables (reprises sur amortissement et provisions) – produits de cession d’éléments d’actif + autres charges non décaissables (dotations d’exploitation, financière, exceptionnelle) + valeur nette comptable d’éléments d’actifs cédés – quote-part des subventions d’investissement virées au résultat de l’exercice.

La formule de la CAF à partir de l’EBE (Excédent Brut d’Exploitation).

Le calcul de la capacité d’autofinancement (CAF) à partir de l’Excédent Brut d’Exploitation (EBE) est

CAF = EBE + produits encaissables – charges décaissables.

Les charges et produits compris ici dans le calcul de la CAF sont les charges et produits pris en dehors du calcul de l’EBE (intérêts bancaires, intérêts des comptes courants d’associés, produits financiers, produits exceptionnels…).

Le calcul de la CAF ne prend pas en compte le montant du capital des emprunts de l’entreprise (cette somme n’étant pas une charge). La capacité nette d’autofinancement représente donc la CAF diminuée du montant du capital des emprunts : CAF nette = CAF – remboursement du capital des emprunts.

Les banquiers sont très attentifs à la capacité d’autofinancement d’une entreprise. La banque accordera un crédit à un organisme si celle-ci a une capacité d’autofinancement suffisante pour faire face au remboursement de ses emprunts existants et de ses nouveaux emprunts.

En général, une banque préfère n’apporter pas plus de 50 % des financements d’un emprunt.

Une CAF négative montre l’incapacité de l’organisme à générer suffisamment de richesse pour couvrir son cycle d’exploitation. Elle est alors obligée de recourir à d’autres ressources pour rembourser sa dette (éventuellement par la dette, ce qui n’est pas viable car cela veut dire qu’en plus du capital à rembourser, la dette nouvelle finance des charges déjà consommées à perte).

Passer à l’analyse financière : le bilan financier

  Les retraitements comptables

L’analyse des comptes suppose de convertir une nomenclature juridico-comptable en une présentation financière ce qui impose le retraitement de certains comptes dont les principaux sont :

  • Des opérations en fonctionnement importantes et exceptionnelles sont à traiter en investissement (ex : les indemnités de remboursement anticipé d’emprunt) : dans ce cas traiter les compte 481 comme des écritures réelles ;
  • Les partenariats publics privés (PPP) et gros contrats de crédit-bail doivent être retraitées : en charges financières, en amortissement de la dette, en encours de la dette ;
  • Les opérations de gestion de la dette retracés par les comptes 16449 (CLTR – emprunts assortis de lignes de trésorerie) et 166 (refinancement) doivent être excipés de remboursement en capital de l’emprunt ;
  • Le compte 72 « travaux effectués en régie » est une écriture d’ordre mais est retraité par une réduction équivalente des dépenses de fonctionnement. Ce retraitement augmente l’autofinancement tandis que les dépenses d’équipement correspondantes qui sont des écritures d’ordre dans les comptes administratifs sont retraitées en dépenses d’équipements réels ;
  • Les cessions immobilières qui sont comptabilisées comme des recettes de fonctionnement (c/775) en exécution, sont retraitées en recettes d’investissement.
  • Le cas échéant en présence de SWAP, seul le résultat financier présente un intérêt (cf. annexes).

1.2   La lecture du Bilan – la construction du bilan fonctionnel

Le bilan financier ou fonctionnel permet d’analyser, après les retraitements évoqués ci-dessus, la structure financière d’une entité. Il met en évidence différents cycles. Le premier est le cycle durable, qui est la comparaison entre les investissements durables et les financements stables. Le deuxième est le cycle d’exploitation, la comparaison entre les stocks, les créances et les dettes relatives à l’exploitation. Le troisième est le cycle hors exploitation, la comparaison entre les créances et dettes diverses. Le dernier est le cycle de trésorerie, la comparaison entre la trésorerie active et la trésorerie passive. 

Le bilan est classé par son degré de liquidité : ressources et emplois sur le long terme (>1 an) ou de court terme (<1 an).

Construction du bilan fonctionnel

Retraitements à l’actif du bilan :

Emplois stables : toutes les immobilisations brutes (incorporelles, corporelles et financières) + valeur au contrat des biens en crédit-bail + valeur brute des charges à répartir sur plusieurs exercices.

Schématiquement, les emplois stables sont les actifs présents dans le bilan pour plus d’un an.

Actif circulant d’exploitation : valeurs brutes des stocks et en-cours, avances et acomptes versés, créances d’exploitation (clients et comptes rattachés + effets escomptés non échus (EENE) + bordereau Dailly + affacturage), autres créances d’exploitation + charges constatées d’avance d’exploitation.

Actif circulant hors exploitation : valeurs brutes des créances diverses, du capital souscrit appelé non versé + charges constatées d’avance hors exploitation.

Trésorerie d’actif : valeurs brutes des valeurs mobilières de placement (VMP) + disponibilités.

Retraitements au passif du bilan

Capitaux permanents : capitaux propres et autres fonds propres (avant répartition du résultat) du PCG + amortissements et provisions pour dépréciation d’actif (y compris crédit-bail amorti) + provisions pour risques et charges + comptes courants d’associés stables + dettes financières (y compris crédit-bail non amorti, sauf concours bancaires courants, sauf primes de remboursement brutes des obligations et sauf ICNE) – capital souscrit non appelé.

Ce sont donc les fonds et dettes appelés à rester durablement (plus d’un an) dans le bilan.

Passif circulant d’exploitation : avances et acomptes reçus + dettes fournisseurs et comptes rattachés + dettes fiscales et sociales d’exploitation + autres dettes d’exploitation + produits constatés d’avance d’exploitation.

Passif circulant hors exploitation : Dettes sur immobilisations + dettes fiscales (impôts sur les bénéfices) + autres dettes hors exploitation + produits constatés d’avance hors exploitation + ICNE.

Trésorerie de passif : Concours bancaires courants + effets escomptés non échus (EENE) + bordereau Dailly + affacturage

·                    Le fonds de roulement (FR)

Le fonds de roulement correspond à la somme dont dispose l’entreprise pour financer son exploitation courante donc payer ses fournisseurs, ses employés et l’ensemble de ses charges de fonctionnement en attendant ses encaissements clients.

Avant de commencer une activité, l’entreprise doit souvent avancer des fonds (achat de marchandises, paiement des salaires etc.) avant d’encaisser des recettes. Au-delà du financement cette exploitation, le fonds de roulement permet de connaître la capacité de l’entreprise à couvrir ses dépenses voire ses investissements sans avoir recours à un emprunt supplémentaire à travers ses surplus de financements long terme.

Le fonds de roulement est égal à la différence entre les ressources de long terme (les capitaux permanents) et les emplois stables (les immobilisations). ; il fait partie de l’outil de production (« capital économique ») de la même façon que les constructions ou les équipements engagés pour le projet. Il s’agit d’un facteur essentiel de la viabilité financière.

FR fonctionnel = capitaux permanents (KP) – emplois stables (ES)

  • Bilan type – le haut de bilan
ActifPassif 
Actif immobilisé / emplois stablesFonds propres y compris provisions pour risques et charges et résultat comptable 
Dettes financières
Fonds de roulement 

Le fonds de roulement est le solde global du compte administratif (hors restes à réaliser) auquel il faut ajouter les provisions passées pour risques et charges ou encore dépréciation si la collectivité n’a pas opté pour un traitement budgétaire des provisions (le régime général étant le traitement semi budgétaire).

Un fonds de roulement supérieur à 0 est un signe de bonne santé financière. La collectivité couvre ses investissements sur le long terme et l’excédent obtenu couvre l’intégralité de son cycle d’exploitation. Dans cette situation, elle dispose d’une marge de sécurité suffisante en termes de trésorerie.

Un fonds de roulement inférieur à 0 signifie en général que la collectivité ne dispose pas de suffisamment de ressources financières pour supporter l’intégralité de ses investissements. Elle finance ses immobilisations par des dettes à court terme : comment financera-t-elle ses opérations courantes ? Dans certaines collectivités, un fonds de roulement négatif est compensé par des disponibilités de trésorerie fournies par des budgets annexes : d’où proviennent ces excédents de trésorerie et sont-ils révélateurs d’un suréquilibre ?

Un fonds de roulement égal à 0 est le minimum à atteindre, même si cette situation ne permet pas de gérer les nombreux imprévus.

·                    Le besoin en fonds de roulement (BFR)

Le besoin en fonds de roulement (BFR) est le capital nécessaire du fait du décalage dans le temps entre les besoins de financement des activités de production (achat de matières premières, salaires, stockage, etc.) et la réception effective des revenus provenant de la vente.

BFR = actif circulant (AC) – passif circulant (PC)

AC = stocks + créances d’exploitation + créances hors exploitation ;

PC = dettes d’exploitation + dettes hors exploitation.

  • Bilan type
ActifPassif
StocksDettes vis-à-vis de tiers (fournisseurs, Etat, personnel, caisses de sécurité sociale etc.) < 1 an
Créances sur des tiers (<1 an)Besoin en fonds de roulement

Le BFR peut présenter un solde aussi bien positif que négatif en fonction de la nature de son activité. Par exemple, les associations bénéficient fréquemment d’avances de subventions avant d’avoir à payer ses fournisseurs et ses employés : dans une telle configuration, la BFR contribue positivement à la trésorerie. A l’inverse,  nombre d’entreprises doivent avancer des fonds pour lancer leur exploitation de sorte que leur BFR réduit la trésorerie.

Si le BFR est structurellement négatif, le fonds de roulement peut être négatif afin de minimiser ses coûts de financement. Une collectivité peut se trouver dans cette situation : au 31 décembre elle peut n’avoir que peu de créances à recouvrer (les taxes et la DGF sont recouvrées) mais des dettes fournisseurs sur 30 jours.

La distinction entre BFR d’Exploitation (BFRE = créances clients + stocks – dettes fournisseurs et fiscales) et le BFR Hors Exploitation (BRFHE = solde des autres actifs et passifs circulants) peut se trouver tout comme la notion de FR d’Exploitation. Cette distinction n’est pas toujours pertinente pour l’analyse des comptes et peut perdre dans les détails inutiles.

·                    La trésorerie nette (TN)

TN = trésorerie d’actif (TA) – trésorerie de passif (TP)

  • Bilan type
ActifPassif
  TA : Trésorerie (compte courant et valeurs mobilières de placementTP : Découverts bancaires, solde de la ligne de trésorerie et autres financements bancaires à court termes (<1an)
Trésorerie

TA = valeurs mobilières de placement + disponibilités

TP = concours bancaires courants et soldes créditeurs de banques.

1.1.1.1    L’équation fondamentale

La relation de l’équilibre fonctionnel est un indicateur du niveau d’équilibre de la structure financière de l’entreprise

FR = BFR + T

Représenté par ce tableau général :

BFRFR
T

Ainsi si le fonds de roulement est supérieur au besoin en fonds de roulement, la trésorerie est positive.

FR > BFR = la trésorerie est positive

FR < BFR = la trésorerie est négative (besoin de trésorerie)

Le niveau de trésorerie détermine s’il convient diminuer le fonds de roulement (trésorerie excédentaire) par exemple en se désendettant ou en baissant les impôts ou au contraire l’augmenter (trésorerie déficitaire) par exemple en vendant des actifs, en augmentant les impôts ou en s’endettant.

Un fonds de roulement négatif n’est donc pas nécessairement un signe inquiétant. La recherche d’une gestion en trésorerie zéro peut amener cette situation. En revanche, si la situation est subie, c’est un indicateur qui doit attirer l’attention.

Les points de vigilance préalables à l’analyse financière

Quelques comptes à suivre

Avant de commencer une analyse financière, plusieurs points de contrôle sont à effectuer. Une grille de contrôle de la fiabilité des comptes est proposée ci-dessous. Il est ainsi proposé de prioritairement vérifier l’équilibre des écritures d’ordre afin de s’assurer du minimum de la qualité de la tenue des comptes : amortissements, provisions. De même, l’encours de dette qui figure en annexe des comptes administratifs doit correspondre à celui du compte de gestion mais aussi aux écritures passées en remboursement de dettes et paiement des intérêts de la dette.

Quelques points de risques existent et sont détaillés par la suite. Par exemple, les soldes d’opération pour tiers (opérations sous mandat …) déficitaires sur le long terme peuvent signifier que des opérations doivent être soldées par un appauvrissement de la collectivité et le versement d’une subvention à des tiers.

L’éventuelle présence de stocks dans le bilan alors que la collectivité ne gère plus de comptabilité de stocks peut signifier que le patrimoine est surévalué et que le compte de résultat doit solder cet actif fictif.

Les travaux en régie permettent d’augmenter les recettes de fonctionnement. Il peut être ainsi tentant de les surévaluer. Le contrôle de la véracité de ces écritures est à effectuer. Leur inexistence est au contraire un point à prendre en compte.

Les écritures de renégociation de dette peuvent être également mal passées. Un refinancement de dette doit être comptabilisé par le compte 166 – Refinancement de dette. Ce compte permet d’enregistrer les opérations de refinancement de dette, c’est-à-dire le remboursement anticipé d’un emprunt auprès d’un établissement de crédit suivi de la souscription d’un nouvel emprunt auprès du même établissement de crédit ou d’un autre. Il a pour objet d’isoler les opérations de refinancement pour obtenir une meilleure lisibilité des budgets et des comptes.

Il est débité (au vu d’un mandat) lors du remboursement anticipé de l’emprunt par le crédit du compte au Trésor et crédité (au vu d’un titre) lors de l’encaissement du nouvel emprunt par le débit du compte au Trésor.

Le compte 166 s’équilibrant en recettes et en dépenses, au cours de l’opération de refinancement, son solde doit être nul en fin d’exercice.

Le montant de l’emprunt de refinancement ne peut pas excéder le montant du capital restant dû refinancé, hors pénalité de remboursement anticipé capitalisée. Ainsi, le capital restant dû refinancé peut être majoré du montant de la pénalité de remboursement anticipé lorsque celle-ci est capitalisée. En revanche, le montant de l’emprunt de refinancement ne saurait financer la charge des intérêts (capitalisés ou non) ou toute autre charge financière liées à l’emprunt refinancé et relevant de la section de fonctionnement. Ainsi, il ne peut couvrir qu’une dette existante en capital.

Si le montant du nouvel emprunt est inférieur à celui de l’emprunt ayant donné lieu à refinancement, la différence est imputée au débit du compte 16 de l’emprunt originel. Cette opération d’ordre budgétaire traduit un désendettement effectif.

Si l’emprunt refinancé prévoit une pénalité de remboursement anticipé capitalisée, le montant de la pénalité est comptabilisé au débit du compte 668 « Autres charges financières ». Si l’opération de refinancement est réalisée auprès du même établissement de crédit, le paiement de la pénalité ne donne pas lieu à un flux financier. Le compte 668 est débité par le crédit du compte 164 concerné (opération d’ordre budgétaire).

Si l’opération de refinancement est réalisée auprès d’un autre établissement de crédit, la pénalité est versée à l’établissement de crédit initial. Le compte 668 est débité par le crédit du compte au Trésor au vu d’un mandat de paiement (opération réelle).

Dans les deux cas précités, la pénalité augmente d’autant l’endettement de la collectivité. Il peut donc être tentant de mettre les pénalités dans le compte 16 sans passer par le compte de charges financières (66). Dans ce cas, le solde du compte 16 du compte de gestion s’écartera de celui de l’état de la dette du compte administratif.

Les rattachements impactent directement le compte de résultat. Le rattachement des charges et des produits à l’exercice auquel ils se rapportent est effectué en application du principe d’indépendance des exercices. Il vise à faire apparaître dans le résultat d’un exercice donné les charges et les produits qui s’y rapportent, et ceux-là seulement. La procédure de rattachement consiste à intégrer dans le résultat annuel toutes les charges correspondant à des services faits et tous les produits correspondant à des droits acquis au cours de l’exercice considéré qui n’ont pu être comptabilisés en raison, notamment pour les dépenses, de la non réception par l’ordonnateur de la pièce justificative.

Le rattachement ne vise que la section de fonctionnement et permet ainsi de dégager le résultat comptable de l’exercice. En revanche, il ne concerne pas la section d’investissement.

Une variation importante des rattachements passés en proportion des dépenses de fonctionnement peut révéler un pilotage du compte de résultat. L’absence même de rattachement constitue un risque de « factures gardées dans les tiroirs ». Le résultat peut en être très affecté. Dans ce cas toute variation suspecte sur un compte (pic, baisse importante etc.) doit être auditée.

Depuis 2010, la partie de la rémunération des contrats de partenariat public-privé représentant la part investissement versée avant la mise en service du bien est enregistrée au débit du compte 235 « Part investissement PPP » (opération réelle).

Lors de la mise en service du bien objet du contrat de partenariat public-privé, le bien est intégré au compte 21 approprié pour sa valeur totale correspondant au coût d’entrée chez le partenaire privé.  

Le compte 1675 enregistre les dettes afférentes aux marchés d’entreprises de travaux publics (METP) en cours et aux contrats de partenariat public-privé (PPP) lorsqu’à la date de mise en service du bien, la part investissement n’a pas encore été intégralement versée. Les montants inscrits au compte 1675 ne sont pas pris en considération dans le calcul de l’équilibre des opérations financières.

Les comptes 604 – Achats d’études, prestations de services et comptes 605 – Achats de matériel, équipements et travaux

Les achats d’études et de prestations de services sous-traités qui s’intègrent dans le cycle de production de la collectivité sont inscrits au débit de ce compte. Ainsi en est-il notamment dans le cas d’aménagement de terrains où les études et prestations intégrées au coût de production s’imputent au compte 6045 « Achats d’études, prestations de services (terrains à aménager) ».

Lorsqu’une commune fait appel à un tiers pour effectuer une prestation de services, normalement refacturable (classe de découverte, piscine, achats de repas…), elle impute la facturation qui lui est faite au compte 6042 « Achats de prestations de services ».

La refacturation ou les contributions éventuellement demandées aux bénéficiaires de la prestation de service s’imputent généralement au compte 706 « Prestations de services ».

Certains logiciels d’analyse financière retraitent donc ces comptes en les retirant des dépenses de fonctionnement et en les passant en investissement. Si la collectivité utilise cet article budgétaire à mauvais escient, l’’autofinancement sera donc augmenté à tort.

Les pertes de change : le compte 666 enregistre en dépenses de fonctionnement les pertes de change effectivement supportées par la collectivité au cours de l’exercice sur opérations courantes ou sur opérations en capital. Si une provision a été constituée, une reprise est alors constatée au compte 7865. Ce compte est à suivre car il signifie que des emprunts libellés en devises étrangères ont été contractés ce qui peut s’accompagner de risques de change.

Les refacturations internes entre budgets : une annexe est proposée sur ce point particulièrement important de l’analyse financière.

  Quelques écritures particulières

Le cas des emprunts revolving : les emprunts avec option de tirage sur une ligne de trésorerie utilisent les comptes 16441 « Opérations afférentes à l’emprunt» et 16449 «Opérations afférentes à l’option de tirage sur ligne de trésorerie ». Comme les autres comptes d’emprunt, le compte 16441 est inscrit en recettes d’investissement lors de la mobilisation de l’emprunt et remboursé à l’échéance contractuelle en dépenses d’investissement. Ces types de contrat permettent d’effectuer des remboursements permettant en contrepartie de réaliser des tirages sur une ligne de trésorerie. Lors de ce type d’opérations, les écritures suivantes sont constatées:

  • Remboursement anticipé préalable du capital: le compte 16449 est enregistré en dépense,
  • Tirage sur une ligne de trésorerie: le compte 51932 est en recette pour alimenter le compte au Trésor.
  • Si le compte 16449 peut ainsi présenter un solde débiteur en cours d’exercice, il doit être impérativement soldé en fin d’exercice. Il est alors inscrit en recette par le remboursement du compte 51932 pour la part de la ligne de trésorerie non remboursée et consolidée (opération d’ordre semi-budgétaire), et a une contrepartie en dépense du compte 16441 pour le solde (opération d’ordre budgétaire).

Le compte 16449, qui est l’autorisation budgétaire, est donc équilibré en dépense et en recette tout comme celui de la ligne de trésorerie (le compte 519). Sur le compte 16441, en définitive, au 31 décembre, sont enregistrés le remboursement contractuellement prévu par le tableau d’amortissement et ce qui a été remboursé au-delà.

Les comptes 16449 et 51932 doivent impérativement être soldés à la fin de l’exercice. Ces opérations font l’objet d’une fiche d’écriture spécifique figurant en annexe n°50 du Tome I de la M14.

Les cessions d’actifs : Le conseil municipal délibère sur la gestion des biens et des opérations immobilières effectuées par la commune et donc sur les cessions conformément aux dispositions de l’article L. 2241-1 du CGCT.

Budgétairement, les opérations de cessions à titre onéreux génèrent trois types de flux :

  • l’encaissement du prix de cessions (flux réel) ;
    • la sortie de l’immobilisation cédée du patrimoine (flux d’ordre) ;
    • le transfert de la plus ou moins-value de cession en section d’investissement qui permet de réserver le produit de la cession à la section d’investissement, conformément à l’article L. 2331-8 du CGCT (flux d’ordre).

Au stade de la prévision budgétaire, seul le montant prévu du prix de cession de l’immobilisation est inscrit en recette de la section d’investissement du budget au chapitre  » Produits des cessions d’immobilisations  » codifié 024 en vote par nature et 95 en vote par fonction. Le chapitre 024 comme le chapitre 95 sont des chapitres sans exécution.

L’exécution des opérations de cessions s’effectue sur les articles budgétaires dédiés aux cessions. Au stade de l’exécution :

  • La constatation du prix de cession de l’immobilisation donne lieu à l’émission d’un titre de recette au compte 775  » Produits des cessions d’immobilisations  » (opération réelle).
  • La constatation de la sortie du bien s’effectue pour sa valeur nette comptable par une dépense au compte 675 et d’une recette au compte 2 correspondant (opération d’ordre budgétaire). L’ordonnateur émet un mandat au compte 675  » Valeur nette comptable des immobilisations cédées  » et un titre au compte d’immobilisation où figurait le bien. En contrepartie, une recette d’ordre budgétaire est constatée sur un compte d’actif commençant par 2 (par exemple 2182 pour la vente d’un véhicule).
  • Enfin, le transfert de la plus ou moins-value en section d’investissement s’effectue également par opération d’ordre budgétaire. L’article D.2331-3 du CGCT précise que cette différence constatée entre la valeur de cession d’une immobilisation et la valeur comptable nette (des amortissements) est obligatoirement enregistrée à la section d’investissement du budget préalablement à la détermination du résultat de la section de fonctionnement.

La plus ou moins-value est constatée de la manière suivante :

  • La différence positive entre le produit de la cession et la valeur nette comptable, affectée à la section d’investissement, donne lieu à l’émission d’un titre à l’article 192  » Plus ou moins-value sur cessions d’immobilisations  » et d’un mandat à l’article 676 « Différences sur réalisations (positives) transférées en investissement ».
  • La différence négative entre le produit de la cession et la valeur nette comptable (moins-value) donne lieu à l’émission d’un mandat à l’article 192  » Plus ou moins-value sur cessions d’immobilisations  » et d’un titre à l’article 776 « Différences sur réalisations (négatives) reprises au compte de résultat ».

Dans la mesure où le contrôle de la disponibilité des crédits n’est bien entendu pas remis en cause, un mécanisme d’ouverture automatique de crédits permet l’émission des mandats et leur prise en charge par le comptable pour ces dépenses d’ordre, en dépit de l’absence de crédits ouverts au budget. Ce mécanisme repose sur le principe selon lequel l’émission de chaque titre d’ordre (relatif aux opérations de cessions) entraîne l’ouverture automatique de crédits de dépenses permettant de prendre en charge les mandats d’ordre correspondants, et donc de décrire fidèlement l’ensemble des écritures relatives aux cessions.

L’idée est que l’impact budgétaire de la vente d’actifs soit neutre sur la section de fonctionnement pour ne pas servir à financer des dépenses récurrentes en gestion. L’écriture réelle sur le compte adinistratif est en compte 775 mais ce compte est équilibré par les comptes 675 (dépense de fonctionnement), 676 (idem) et 776 (recette de fonctionnement qui correspond à un cas où la valeur d’achat du bien est supérieure au prix de la vente).

Les charges à répartir sur plusieurs exercices : Les charges à répartir sur plusieurs exercices comprennent les charges à étaler et certains frais affectant plusieurs exercices tels que les frais d’acquisition des immobilisations, les pénalités de renégociation de la dette capitalisée et les frais d’émission d’un emprunt obligataire qui peuvent être répartis sur la durée de cet emprunt. Toute inscription au compte 481 « Charges à répartir » ne peut résulter que de dispositions la prévoyant expressément.

Ce compte budgétaire est amorti chaque année dès l’exercice de constatation de l’étalement de la charge et selon les durées prévues par la M14. Ces opérations font l’objet d’une fiche d’écriture figurant en annexe n°34 de la M14.

Les provisions pour risques et charges : Le provisionnement constitue l’une des applications du principe de prudence contenu dans le plan comptable général. Il s’agit d’une technique comptable qui permet de constater une dépréciation ou un risque ou bien encore d’étaler une charge. Les provisions constituent soit une opération d’ordre semi-budgétaire se traduisant au budget uniquement par une dépense de fonctionnement (la dotation), soit une opération d’ordre budgétaire comprenant au budget à la fois une dépense de fonctionnement (la dotation) et une recette d’investissement de même montant (la provision).

Dans tous les cas, les provisions doivent figurer au budget primitif (au titre de l’une ou des deux sections) et lorsque la provision concerne un risque nouveau, elle doit être inscrite dès la plus proche décision budgétaire suivant la connaissance du risque. Elle doit également faire l’objet d’ajustements en fonction de l’évolution du risque. Enfin, la constitution de la provision peut être étalée sur plusieurs exercices budgétaires afin de ne pas faire supporter à un seul exercice la constitution (voir ci-après). Les principales décisions que doivent prendre les communes portent sur la nature des provisions à constituer, sur leur montant, sur leur éventuel étalement ainsi que sur l’emploi qui en est fait.

Il existe deux régimes de provisionnement : l’article R. 2321-3 du CGCT prévoit qu’en principe, les provisions sont semi-budgétaires dans la mesure où elles ne donnent pas lieu à inscription de crédits en section d’investissement. Par dérogation, les provisions sont budgétaires lorsque l’assemblée délibérante décide d’inscrire les provisions en recettes de la section d’investissement. Dans ce dernier cas il n’y a donc pas d’impact budgétaire du provisionnement.

La commune peut, par une délibération spécifique qui fixe les principes et les conditions de l’étalement de la provision, choisir d’étaler la constitution de la provision dans le temps. Elle doit toutefois être totalement constituée à la fin de l’exercice précédent celui de la réalisation du risque.

Le champ d’application des provisions n’est pas limité. Il vise tous les risques réels et est applicable à toutes les communes. Le montant de la provision correspond au montant estimé par la commune de la charge qui peut résulter d’une situation, en fonction du risque financier encouru par cette dernière.

La commune doit provisionner en fonction du risque financier encouru estimé. Pour l’application du 29° de l’article L.2321-2 du CGCT, une provision doit être constituée par délibération de l’assemblée délibérante dans les cas suivants (art.R.2321-2 du CGCT) :

  • dès l’ouverture d’un contentieux en première instance contre la commune, une provision est constituée à hauteur du montant estimé par la commune de la charge qui pourrait en résulter en fonction du risque financier encouru ;
  • dès l’ouverture d’une procédure collective prévue au livre VI du code de commerce, une provision est constituée pour les garanties d’emprunts, les prêts et créances, les avances de trésorerie et les participations en capital accordés par la commune à l’organisme faisant l’objet de la procédure collective. Cette provision est constituée à hauteur du risque d’irrécouvrabilité ou de dépréciation de la créance ou de la participation, estimé par la commune. La provision pour participation prend également en compte le risque de comblement de passif de l’organisme. Pour les garanties d’emprunts, la provision est constituée à hauteur du montant que représenterait la mise en jeu de la garantie sur le budget de la commune en fonction du risque financier encouru ;
  • – lorsque le recouvrement des restes à recouvrer sur compte de tiers est compromis malgré les diligences faites par le comptable public, une provision est constituée à hauteur du risque d’irrécouvrabilité estimé par la commune à partir des éléments d’information communiqués par le comptable public.

En dehors des trois cas visés, une provision peut être constituée dès l’apparition d’un risque avéré. Un état annexé au budget primitif et au compte administratif permet de suivre l’état de chaque provision constituée. Il décrit le montant, le suivi et l’emploi de chaque provision.

Les amortissements : La constatation de l’amortissement des immobilisations constitue une opération d’ordre budgétaire se traduisant à la fois par :

  • une dépense de fonctionnement (la dotation), imputée au compte 6811 ;
    • une recette d’investissement (l’amortissement), imputée à la subdivision intéressée du compte 28.

Comme toute opération d’ordre budgétaire, l’amortissement donne lieu à ouverture de crédits budgétaires.

La reprise des subventions transférables : Les subventions d’investissement (compte 131) et des fonds affectés à l’équipement (compte 133) sont reçus par la commune pour financer un bien ou une catégorie de biens amortissables. Leur reprise au compte de résultat permet d’atténuer la charge de la dotation aux amortissements de ces biens.

Cette reprise constitue une opération d’ordre budgétaire, se traduisant par :

  • une dépense d’investissement, imputée au compte 139 ;
    • une recette de fonctionnement, imputée au compte 777.

Le tableau suivant, loin d’être exhaustif rappelle les principaux points de contrôle des comptes d’une collectivité à effectuer avant de réaliser une analyse financière. Des comptes insincères et peu fiables appelleront un retraitement des comptes.

  •  Exemple de grille d’analyse de la fiabilité des comptes
LibelléSans ObjetUtilisation correcte ?Observations
Suivi du patrimoine   
Connaissance des immobilisations financières   
Integration des comptes 23 sur le 21 (opération ONB)  Passage des immobilisations « en cours » à des immobilisations mises en service (amortissables le cas échéant
Intégration du c/2031 dans le 23 ou amortissement  Intégration des études dans les immobilisations en cours
Egalité du c/28 et du c/6811   
Situation du c/238  Les avances pour réalisations d’actifs sont-elles intégrées dans les actifs
Amortissement des c/20 et c/21 (oui / non ; durées)   
Annexes au CA   
Concordance avec les comptes de CA – c/6611 et c/16   
Exposition au risque de la dette  Annexes correctement remplies
Provisions  Liste des contentieux en cours
Etat des subventions (y compris en nature)   
Fiabilité des comptes   
Tenue d’une comptabilité d’engagement  
Rattachement des charges et produits / CCA   
Equilibre c/775 + c/776 = c/675 + c/676   
Equilibre écritures d’ordre   
Charges et produits constatés d’avance   
Financement / Equilibre des c/458  Travaux menés pour des tiers normalement équilibrée
Financement / Equilibre des c/454  
Comptabilité de stocks (existe-t-il un compte 3? Et est-il mouvementé par un compte de résultat ?)   
Amortissement des c/131 et c/133   
Annexes : état du personnel   
Présence des c/47   Normalement faible en valeur
Régies (+ moyens de paiement)   

Comment se présente un budget local

Le budget est présenté soit par nature, soit par fonction dans le cadre fixé par l’article L.2312-3 du CGCT :

  • dans les communes de 10 000 habitants et plus, le conseil délibère sur le vote du budget par nature ou par fonction. Par la suite, cette délibération ne peut être modifiée qu’une seule fois, au plus tard à la fin du premier exercice budgétaire complet suivant le renouvellement du conseil municipal (article R.2312-1 du CGCT). Lorsqu’il est voté par nature, il est assorti d’une présentation croisée par fonction ; lorsqu’il est voté par fonction, il est assorti d’une présentation croisée nature ;
  • dans les communes de moins de 10 000 habitants, le budget est voté par nature. Il est assorti pour les communes de 3 500 habitants et plus d’une présentation fonctionnelle.

Le budget comporte deux sections : la section de fonctionnement et la section d’investissement (article L.2311-1 du CGCT).

Le budget est présenté par chapitres et articles conformément à la nomenclature établie par arrêté conjoint du ministre chargé des collectivités locales et du ministre chargé du budget. Cet arrêté fixe également la présentation des documents budgétaires et la liste des comptes à ouvrir dans la comptabilité du comptable (articles L.2311-1 ; L.2312-3 ; R.2311-1 et D.2311-2 du CGCT).

Le budget est présenté par le maire au conseil municipal qui le vote (article L. 2312-1 du CGCT). Lors du vote du budget, les conseillers municipaux doivent pouvoir, comme pour toute autre délibération, consulter les pièces et documents nécessaires à leur information (CE 23 avril 1997, Ville de Caen contre M. Paysant).

La présentation du compte administratif

Corollaire de la séparation fonctionnelle entre l’ordonnateur et le comptable, la comptabilité de l’ordonnateur (dite comptabilité administrative) et celle du comptable de la commune sont tenues en parallèle.

La comptabilité de l’ordonnateur doit permettre de connaître à tout moment :

  • les crédits ouverts en dépenses et les prévisions de recettes ;
  •  les crédits disponibles pour engagement ;
  • les crédits disponibles pour mandatement ;
  • les dépenses exécutées et les recettes recouvrées ;
  • l’emploi fait des recettes grevées d’affectation spéciale.

En fin d’exercice, la comptabilité tenue par l’ordonnateur est restituée dans le compte administratif. Le compte administratif, retraçant l’exécution du budget, se présente sous la même forme que ce dernier : il se divise en deux sections, comprend des états annexes et se clôture sur des balances qui permettent de dégager les résultats de chaque section. Par les informations qu’il fournit, le compte administratif aide l’ordonnateur à établir les budgets à venir.

Le plan du compte administratif

Le compte administratif reprend la présentation du budget primitif. Dans un premier temps il affiche des Informations générales telles que les informations statistiques, fiscales et financières, les modalités de vote du budget.

Dans un deuxième temps, il propose une présentation générale du budget : une vue d’ensemble une Balance générale du budget – puis à proprement parler les éléments de Vote du budget pour chaque section avec le détail des dépenses et des recettes, le cas échéant les Opérations d’équipement votées ou présentées par opération. Les annexes présentent enfin une présentation croisée par fonction, des états de la dette avec une présentation par types de risques, le détail des crédits de trésorerie le détail des opérations de couverture puis les méthodes utilisées pour les amortissements, l’état des provisions,  l’équilibre des opérations financières (l’équilibre réel) les états des dépenses et recettes des services d’eau et d’assainissement – les états de la répartition de la TEOM, le détail des opérations pour le compte de tiers.

Une deuxième partie des annexes présente les engagements hors bilan : état des emprunts garantis par la commune ou l’établissement, calcul du ratio d’endettement relatif aux garanties d’emprunt, état des contrats de crédit-bail et des contrats de partenariat public-privé etc. les subventions versées dans le cadre du vote du budget, un état des autorisations de programme et des crédits de paiement afférents un emploi des recettes grevées d’une affectation spéciale l’état du personnel, la liste des organismes dans lesquels a été pris un engagement financier et la liste des organismes de regroupement auxquels adhère la commune ou l’établissement, la liste des établissements publics créés et des services individualisés dans un budget annexe. Enfin, la décision en matière de taux de contributions directes et les signatures ainsi qu’un état agrégeant l’ensemble des budgets (principal et annexes) sont joints.

La section d’investissement

La section d’investissement reprend tous les mouvements relatifs au haut de bilan : acquisitions et sorties d’actifs, apports de subventions d’équipement, dotations nouvelles, emprunts nouveaux et remboursements d’emprunts mais aussi les opérations menées pour le compte de tiers. Elle se divise en recettes et dépenses.

Les opérations de la section d’investissement correspondent à des modifications de la valeur ou de la structure des biens immobilisés ou immeubles et des créances et des dettes à long ou moyen terme. Sont également inscrites à la section d’investissement certaines dépenses qui par leur volume et leur nature doit être étalée sur plusieurs exercice s (frais d’émission des emprunts).

Elle se compose d’opérations relatives à l’équipement, d’opérations financières, d’opérations pour le compte de tiers et d’opérations d’ordre. La section d’investissement supporte par ailleurs les subventions d’équipement versées par la commune à des tiers et qui viennent enrichir le patrimoine du territoire communal.

La section d’investissement comprend les dépenses relatives aux équipements des collectivités, c’est-à-dire les opérations ayant trait à des équipements dont la commune est propriétaire ou qui lui ont été affectés ou mis à disposition et les dépenses destinées à financer des équipements non communaux (subventions d’équipement versées). Les recettes destinées à l’équipement comprennent les subventions d’équipement reçues, l’emprunt, l’autofinancement et les ressources propres. Les dépenses destinées à l’équipement des tiers peuvent également être financées par emprunt.

  • En dépenses : remboursements du capital emprunté, acquisitions d’actifs matériels (bâtiments, véhicules etc.) ou immatériels (logiciels etc.), subventions d’investissement versées, sorties d’actif à titre gratuit ;
  • En recettes : le virement en provenance de la section de fonctionnement, cessions d’actifs (écriture d’ordre spécifique), apports de subventions d’équipement, dotations nouvelles, emprunts nouveaux d’emprunts.

La section d’investissement retrace également les dépenses et les recettes relatives à la réalisation par la commune d’équipements pour le compte de tiers.

Les opérations d’ordre budgétaires comprennent notamment les opérations d’ordre à l’intérieur de la section d’investissement et les opérations de transfert entre les deux sections.

Les opérations d’ordre ne donnent pas lieu à de mouvements de fonds mais permettent de renseigner le lecteur des comptes sur des modifications de nature intervenues au sein du patrimoine.

Le total des opérations d’ordre de section à section est toujours équilibré : le total des dépenses d’ordre de fonctionnement correspond au total des recettes d’ordre d’investissement ; inversement, le total des recettes d’ordre de fonctionnement correspond au total des dépenses d’ordre d’investissement.

Les principales opérations d’ordre de transfert entre section, sont notamment :

  • les dotations aux amortissements (dépense 68, recette 28) ;
  • les dotations aux provisions (lorsque la commune a opté pour les provisions budgétaires) ;
  • la reprise des subventions d’investissement au compte de résultat (dépense 139, recette 777) ;
  • les travaux en régie (dépense 2…, recette 72) ;
  • les transferts de charges (dépense 481, recette 79) ;
  • les dotations aux amortissements des charges transférées (dépense 68, recette 481).

Certaines opérations de cessions ont une incidence sur l’autofinancement mais elles n’apparaissent qu’au compte administratif. Il s’agit de :

  • la valeur nette comptable des immobilisations cédées (dépense 675, recette 20, 21, 22, 23, 26, 27) ;
  • les plus-values de cession d’immobilisation (dépense 676, recette 192) ;
  • les moins-values de cession d’immobilisation (dépense 192, recette 776).

Enfin il existe des opérations d’ordre qui ne mouvementent que la seule section d’investissement. A titre d’exemple, si une collectivité détient un bâtiment qu’il donne à un tiers (une association par exemple), le bâtiment sortira de son patrimoine (immobilisations corporelles compte 21) pour être renseigné comme une subvention d’équipement (en immobilisations incorporelles compte 204). Il n’y a pas de mouvements de fonds mais le patrimoine de la collectivité est modifié ce qui se traduit par des mouvements comptables et budgétaires.

La section de fonctionnement

La section de fonctionnement reprend globalement la définition du compte de résultat. Charges et produits, là aussi, dissocient la section de fonctionnement en deux parties.

La section de fonctionnement retrace donc les dépenses et les recettes nécessaires au fonctionnement courant des services locaux. Elle comprend les dépenses et les recettes annuelles et permanentes qui peuvent être regroupées en trois catégories :

  • la première retrace les dépenses et les recettes liées à l’activité des services et notamment :
    • en dépenses, les achats de fournitures et prestations de service, les charges de personnel et frais assimilés, et les contributions et les participations et subventions versées. Sont également constatées en dépenses les éventuelles atténuations de produits ;
    • en recettes, les impôts et taxes perçus et les dotations et participations reçues (dotations d’État telles que la DGF, compensations diverses, et participations d’autres collectivités, organismes publics ou privés et fonds européens), ainsi que les ventes, les redevances et produits d’utilisation du domaine, les produits des services rendus, les locations diverses. Sont également constatées en recettes les éventuelles atténuations de charges.
  •  la seconde regroupe les dépenses et les recettes financières et notamment :
    • •en dépenses, les charges financières comprennent les intérêts des emprunts et dettes, les intérêts payés sur les lignes de trésorerie réalisées, les pertes de change ;
    • •en recettes, les produits financiers comprennent les produits des placements autorisés et les gains de change constatés.
  • La troisième regroupe les dépenses et les recettes exceptionnelles et notamment :
    • •en dépenses, les intérêts moratoires et pénalités sur marchés, les amendes fiscales et pénales, les dots et prix accordés, et les subventions de fonctionnement exceptionnelles ;
    • •en recettes, les libéralités et subventions exceptionnelles reçues.

A ces opérations s’ajoutent celles qui concourent à l’autofinancement dégagé par la section de fonctionnement (amortissements, virement de la section de fonctionnement à la section d’investissement…), déduction faite des reprises effectuées (reprises au compte de résultat des subventions d’investissements reçues…).

Les dépenses de fonctionnement peuvent donc être :

  • Une charge qui est une dépense (avec sortie de fonds)
  • Une charge calculée (sans sortie de fonds)
  • Une moindre recette (remboursement ou réfaction ou atténuation de recette)

De même, les recettes de fonctionnement sont des recettes (encaissables), des produits non encaissables, un remboursement de dépenses (assurances, charges de personnel, etc.).

L’articulation globale : le virement entre les sections

La section de fonctionnement est votée en équilibre entre les dépenses et les recettes. Cet équilibre est permis par une inscription budgétaire particulière appelée « virement de la section de fonctionnement à la section d’investissement » en dépense de fonctionnement. Cette écriture budgétaire est en quelques sorte le compte de résultat prévisionnel voté par l’assemblée délibérante. Elle ne fait toutefois pas l’objet d’une écriture comptable. Le compte administratif constatera un solde de la section de fonctionnement.

Ce « virement » est repris en recettes d’investissement car ce résultat a pour objectif de financer les équipements de la collectivité et surtout rembourser les dettes passées.

Source : Rapport de l’Observatoire des finances et de la gestion publique locales LES FINANCES DES COLLECTIVITÉS LOCALES EN 2019

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